2020年是新中國歷史上極不平凡的一年。習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)至關(guān)重要，要以更大的宏觀政策力度對沖新冠肺炎疫情影響，積極的財政政策要更加積極有為，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。

當(dāng)年6月，黨中央果斷決策，采取宏觀財政政策積極應(yīng)對，向地方新增2萬億元轉(zhuǎn)移支付資金，并要求“一竿子插到底”直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。李克強(qiáng)總理多次組織召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

按照中央統(tǒng)一部署，與財政部、人民銀行等部門監(jiān)管措施相配合，審計署于當(dāng)年下半年同步組織全國審計機(jī)關(guān)開展“新增財政資金直達(dá)市縣基層直接惠企利民情況專項審計”工作，圍繞“及時、直達(dá)、精準(zhǔn)、安全、績效”的目標(biāo)要求，聚焦資金籌集分配、撥付下達(dá)、管理使用及績效發(fā)揮情況，及時揭示問題，提出審計建議，督促問題整改，充分發(fā)揮審計的威懾及建設(shè)性作用，確保直達(dá)資金坐上“直通車”，快速精準(zhǔn)直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。

特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制 直達(dá)基層意義重大

財政轉(zhuǎn)移支付是指上級政府通過預(yù)算安排對下級政府無償?shù)馁Y金撥付。此次中央建立財政資金直達(dá)機(jī)制，是中央在特殊時期采取的特殊做法，是宏觀調(diào)控方式的制度創(chuàng)新，是積極財政政策的重要內(nèi)容，也是紓困和激發(fā)市場活力的重要工具。其特殊性就在于，保持現(xiàn)行財政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下，按照“中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的原則將資金直接快速下達(dá)基層。

按照中央精神，2萬億元轉(zhuǎn)移支付資金將以“一竿子插到底”的特殊機(jī)制第一時間直達(dá)市縣基層，主要用于地方政府保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w，尤其是支持地方幫扶受新冠肺炎疫情沖擊較大的中小微企業(yè)、個體工商戶和困難群眾，加強(qiáng)公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和用于抗疫相關(guān)支出等。

由此可見，本輪積極財政政策的一個重要特征就是中央加大對地方的財力保障。這將極大減輕地方財政壓力，較好提振地方經(jīng)濟(jì)。在此背景下，中央新增財政直達(dá)資金的落地尤為重要。中央資金以何種路徑下發(fā)？如何保障及時撥付并發(fā)揮實(shí)效？黨中央國務(wù)院高度重視，社會尤為關(guān)注。

在中央統(tǒng)一部署下，中央相關(guān)部門以及地方政府密切協(xié)作，確保該機(jī)制作用發(fā)揮順暢、發(fā)揮實(shí)效。財政部構(gòu)建直達(dá)資金管理制度體系，迅速有序下達(dá)資金，搭建全覆蓋、全鏈條、全過程的監(jiān)控系統(tǒng)；審計署組織開展專項審計，加強(qiáng)直達(dá)資金監(jiān)管，督促問題整改落實(shí)；民政部、人力資源社會保障部做好資金發(fā)放的指導(dǎo)督促；人民銀行加強(qiáng)直達(dá)資金的撥付監(jiān)管；國家稅務(wù)總局加強(qiáng)對減稅降費(fèi)工作的跟蹤監(jiān)測等。

“建立財政資金直達(dá)機(jī)制，是黨中央的重大決策部署?！睂徲嬍鹩嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，“審計署黨組把此次專項審計作為重大政治任 務(wù)，從做到‘兩個維護(hù)’的 高度，堅決組織完成好，切實(shí)促進(jìn)國家重大政策措施落實(shí)到位?！?/p>

2020年7月2日，審計署舉辦工作視頻培訓(xùn)會專門強(qiáng)調(diào)，充分利用大數(shù)據(jù)審計提升審計效率和質(zhì)量，推進(jìn)現(xiàn)場審計全覆蓋，增強(qiáng)審計監(jiān)督時效，推動整改貫穿審計全過程，促進(jìn)資金及時撥付、精準(zhǔn)使用、安全高效。在之后的半年時間里，全國審計機(jī)關(guān)對實(shí)行直達(dá)管理的1.7萬億元新增財政資金開展了全過程全覆蓋跟蹤審計，覆蓋全國各省342個地市、2854個縣區(qū)。

審計結(jié)果表明，創(chuàng)新實(shí)施的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制使資金下達(dá)更快捷、投向更精準(zhǔn)、監(jiān)管更有效，資金分配管理使用總體嚴(yán)格規(guī)范。2021年6月7日，審計署審計長侯凱受國務(wù)院委托向全國人大常委會作2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時指出：“黨中央、國務(wù)院作出新增財政資金直達(dá)市縣基層直接惠企利民的重大決策部署，有力支持保障了大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的落實(shí)到位，促進(jìn)了上億市場主體的生存發(fā)展，為做好‘六穩(wěn)’工作、落實(shí)‘六?！蝿?wù)特別是保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體，從而贏得各項工作主動權(quán)發(fā)揮了重要支撐作用?！?/p>

確保資金快準(zhǔn)落地 讓每一分錢都用在“刀刃”上

財政資金下達(dá)撥付耗時較長以及資金管理使用效益方面的問題，一直備受社會長期關(guān)注。此次特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，不僅要求省級財政當(dāng)好“過路財神”，第一時間將資金快速分配下達(dá)，同時還不能做“甩手掌柜”、任由資金“一分了之”。

2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告指出，審計發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)資金分配不精準(zhǔn)、下達(dá)支付不及時、擴(kuò)大支出范圍或虛報冒領(lǐng)、虛列支出或違規(guī)撥付等問題。無疑，同步強(qiáng)化審計監(jiān)督，緊盯資金撥付快、投向準(zhǔn)，有利于提升資金下?lián)苄屎褪褂眯Ч?/p>

“為確保中央創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，審計上下聯(lián)動、‘瞪大眼睛’、多措并舉，實(shí)事求是反映政策在基層取得的成效，查找資金撥付效率和使用效果的問題，督促問題第一時間整改并提出政策建議，確保資金用在‘刀刃’上，防范風(fēng)險于未然?！睂徲嬍鹩嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人表示。

疫情暴發(fā)初始，我國大批企業(yè)面臨著停工停產(chǎn)的困境和招工難的問題。在山西某地，審計人員發(fā)現(xiàn)，地方政府為了保市場主體、保民生、保就業(yè)，雖然采取了一系列措施，但國有企業(yè)虧損進(jìn)一步增大，地方財政因此把700萬元抗疫特別國債資金發(fā)放市直國有企業(yè)作為虧損補(bǔ)貼。而這樣做，與抗疫特別國債的使用規(guī)定有所違背。

審計人員指出問題后，當(dāng)?shù)卣皶r收回?fù)芨秶衅髽I(yè)的700萬元資金，改用于某民營企業(yè)招聘補(bǔ)貼，并印發(fā)文件要求防止資金沉淀，促進(jìn)直達(dá)資金盡快撥付下達(dá)。

在地方黨委政府支持幫助下，該民營企業(yè)很快復(fù)工復(fù)產(chǎn)。地方政府還聯(lián)合多方資源，協(xié)助規(guī)劃專項招募資金，企業(yè)全年共申請專項招募資金9500多人次、總金額達(dá)1700多萬元，其中直達(dá)資金700萬元，有效緩解了人力成本上升問題，為復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了堅實(shí)保障。

審計，不僅是有形的監(jiān)督，也是一種無形的威懾。一邊是職能部門的嚴(yán)格管理，一邊是監(jiān)管部門的嚴(yán)肅監(jiān)督，直達(dá)資金所到之處，地方黨委政府高度重視，在制度的周密設(shè)計下，相關(guān)主體在資金流轉(zhuǎn)使用各個環(huán)節(jié)慎之又慎，確保了政策落地生效。

特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建立，不僅是資金流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新安排，更反映出中央“一竿子插到底”的態(tài)度，意味著中央對地方新增資金的使用具有更強(qiáng)力的監(jiān)督指導(dǎo)。這種監(jiān)督指導(dǎo)，牽動各個部門、動員上上下下，不僅要確保資金全數(shù)安全落地，更要推動資金效用符合政策初衷。

形成督促整改合力 發(fā)揮監(jiān)督長效機(jī)制

在資金預(yù)算還沒有全部下達(dá)的時候，審計署第一時間印發(fā)了審計工作方案并培訓(xùn)部署，確保撥、審、改過程同步。在審計署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級審計機(jī)關(guān)堅持“邊審邊促、邊審邊改、邊審邊建”，分月出具整改意見函、分季度出具審計報告。

審計署有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示：“我們把推動整改貫穿審計全過程，加強(qiáng)與相關(guān)部門溝通協(xié)作，形成了督促問題整改的合力?！痹诟鞑块T共同推動下，有關(guān)部門單位通過重新分配、收回資金、加快撥付等方式積極整改。截至2020年底，大部分問題已得到有效整改，并促進(jìn)新開工和調(diào)整項目1086個。

在寧夏某地，審計署駐西安特派員辦事處審計人員利用大數(shù)據(jù)審計方法，在篩選將資金撥付至預(yù)算單位或政府部門的數(shù)據(jù)時，發(fā)現(xiàn)某市財政將抗疫特別國債資金指標(biāo)1500萬元下達(dá)市交通運(yùn)輸局，用于三個區(qū)縣農(nóng)村公路建設(shè)等支出。而根據(jù)相關(guān)辦法要求，直達(dá)資金應(yīng)直接發(fā)放到受益對象。

根據(jù)審計建議，地方部門積極整改，及時收回誤撥的直達(dá)資金，并根據(jù)項目單位資金需求，第一時間將資金從市級國庫直接撥付給施工單位，這也便于日后在直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)中跟蹤監(jiān)管，服務(wù)保障項目建設(shè)。

如今，部分公路已經(jīng)建設(shè)完畢并投入使用，極大方便了周邊村民住戶的出行。

針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，全國各地審計機(jī)關(guān)深入分析原因，提出了進(jìn)一步加大直達(dá)資金監(jiān)管力度和問題整改問責(zé)力度、盤活用好結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)直達(dá)資金以及完善財政資金直達(dá)機(jī)制等建議。在審計建議推動下，相關(guān)部門健全完善了直達(dá)資金風(fēng)險防控機(jī)制。

2020年10月召開的國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，要研究建立常態(tài)化的財政資金直達(dá)機(jī)制，以改革的辦法提高財政資金效能，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，完善直達(dá)資金管理，完善監(jiān)管，加快推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)開放共享，強(qiáng)化對直達(dá)資金的全過程監(jiān)控，嚴(yán)防“渾水摸魚”，確保用好資金。

有效的審計監(jiān)督也為中央減稅降費(fèi)政策的順暢實(shí)施提供了保障。相關(guān)專家指出：“實(shí)施減稅降費(fèi)政策，不代表地方保穩(wěn)定保運(yùn)轉(zhuǎn)的工作可以停止或者減少。中央資金又快又準(zhǔn)直達(dá)基層，更有助于減稅降費(fèi)政策的落地不折不扣?！?/p>

特殊轉(zhuǎn)移支付模式下的審計監(jiān)督，實(shí)際是一種糾錯機(jī)制，變事后審計為事中監(jiān)督，審計監(jiān)督在中央政策部署的第一時間就介入，強(qiáng)化了“經(jīng)濟(jì)體檢”功能。同時，注重把揭示微觀問題和服務(wù)宏觀決策相結(jié)合，達(dá)到了“治已病、防未病”的目的。

探索有效組織方式 確保審計提質(zhì)增效

在新冠肺炎疫情影響下，全國數(shù)以萬計的中小微企業(yè)和個體工商戶面臨巨大生存危機(jī)。為減輕商戶經(jīng)營壓力，大批國有企業(yè)率先落實(shí)國家關(guān)于減免中小微企業(yè)和個體工商戶承租國有企業(yè)經(jīng)營用房租金的政策要求，紛紛為商戶減免多月房屋租金。

在四川某地，審計人員發(fā)現(xiàn)有的國有企業(yè)房租減免政策落實(shí)不到位或者減免不及時。在審計督促下，該市國有企業(yè)積極配合，加快工作進(jìn)度，將減免政策及時落實(shí)到位，與中小微企業(yè)和個體工商戶共同戰(zhàn)“疫”、共渡難關(guān)。

針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，該地還加快推進(jìn)項目建設(shè)和物資采購儲備進(jìn)度，積極健全完善政府應(yīng)急物資儲備管理相關(guān)制度。通過共同努力，直達(dá)資金有效彌補(bǔ)了疫情防控以及應(yīng)急救災(zāi)等方面的民生短板，保障了資金能夠到達(dá)最需要的地方。

審計署有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志介紹：“此次審計實(shí)行直達(dá)管理的新增財政資金，資金規(guī)模大、涉及地區(qū)廣、資金種類多。”對此，審計工作根據(jù)政策目標(biāo)和資金特點(diǎn)，上下聯(lián)動、強(qiáng)化溝通，探索實(shí)施有效的組織方式。

首先，堅持全國審計“一盤棋”統(tǒng)籌實(shí)施。按照“統(tǒng)一組織、分級負(fù)責(zé)”原則，將此次審計納入政策跟蹤審計統(tǒng)籌實(shí)施。審計署成立專項審計辦公室，在署黨組直接領(lǐng)導(dǎo)下，做好頂層謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；各駐地方特派員辦事處對省級財政及相關(guān)部門審計，并每月抽選若干市縣現(xiàn)場審計；各省級審計機(jī)關(guān)對本省市縣審計負(fù)總責(zé)，采取上審下、交叉審、同級審等方式開展，并每月抽選部分市縣現(xiàn)場審計。

其次，實(shí)施全過程全覆蓋跟蹤審計。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計方式推進(jìn)審計全過程全覆蓋，共延伸調(diào)查4.72萬個單位、3.74萬個建設(shè)項目、1.28萬戶企業(yè)。堅持關(guān)口前移全程跟蹤，審計內(nèi)容涵蓋資金籌集分配、撥付下達(dá)、管理使用及績效情況全過程。實(shí)行數(shù)據(jù)分析常態(tài)化、現(xiàn)場審計分階段，每月抽審部分市縣，至年底實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場審計全覆蓋，對部分重點(diǎn)市縣分階段多輪抽審。

再次，探索分階段分層級把握關(guān)鍵重點(diǎn)。資金下達(dá)初期，重點(diǎn)關(guān)注基層庫款保障、資金分配和項目落地、信息共享等；資金下達(dá)中，重點(diǎn)關(guān)注資金分配下達(dá)快不快、準(zhǔn)不準(zhǔn)等；資金下達(dá)后，重點(diǎn)關(guān)注資金使用合規(guī)性、項目進(jìn)展、資金績效等。省級重點(diǎn)把握資金籌集調(diào)撥管理、項目實(shí)施總體情況等環(huán)節(jié)；市縣重點(diǎn)把握資金下達(dá)撥付使用、項目實(shí)施績效等環(huán)節(jié)。

最后，堅持審計全程分析研究和質(zhì)量控制。全面梳理形成政策制度匯編，編發(fā)分階段分層級審計要點(diǎn)，指導(dǎo)現(xiàn)場審計；堅持現(xiàn)場與非現(xiàn)場審計相結(jié)合，依托直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)和相關(guān)數(shù)據(jù)，動態(tài)開展集中數(shù)據(jù)分析，查找疑點(diǎn)供現(xiàn)場核查。建立質(zhì)量控制機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)“三個區(qū)分開來”重要要求，確保審計結(jié)果可靠可信可用。

推進(jìn)完善常態(tài)化機(jī)制 強(qiáng)化惠企利民實(shí)效

2020年新增財政資金專項審計，在審計署黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全體參審人員聞令而動、攻堅克難，以高度政治責(zé)任感和歷史使命感，用辛勤付出和努力工作提交了一份圓滿答卷。

對審計工作情況和成效，黨中央國務(wù)院高度重視并作出重要批示。2021年5月6日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出：“特別是去年以來實(shí)施的財政資金直達(dá)機(jī)制，審計部門依法嚴(yán)格審計，提高了財政資金的使用效率。”

2021年4月7日，財政部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席國務(wù)院新聞發(fā)布會時表示：“正因為去年做得好、有效果，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，今年要實(shí)行常態(tài)化的直達(dá)機(jī)制。”4月21日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，再次聚焦實(shí)施好財政資金直達(dá)機(jī)制，要求財政、審計及相關(guān)部門加強(qiáng)直達(dá)資金監(jiān)督，確保直達(dá)資金用在“刀刃”上，更好發(fā)揮惠企利民實(shí)效。

據(jù)了解，2021年的常態(tài)化直達(dá)機(jī)制，將進(jìn)一步擴(kuò)大資金范圍、完善直達(dá)管理機(jī)制、加強(qiáng)直達(dá)資金管理，將27項中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金整體納入直達(dá)機(jī)制，資金總量達(dá)2.8萬億元，為地方落實(shí)惠企利民政策提供更好的財力保障。

審計署有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，按照黨中央統(tǒng)一部署，審計署已將2021年直達(dá)資金審計列入年度審計工作計劃，在國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計中統(tǒng)籌實(shí)施。各級審計機(jī)關(guān)將切實(shí)履行審計監(jiān)督職責(zé)，繼續(xù)與相關(guān)部門共同配合，認(rèn)真推進(jìn)完善常態(tài)化的財政資金直達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)直達(dá)資金及時分配下達(dá)、規(guī)范安全使用、提高資金效益，更 好發(fā)揮惠企利民實(shí)效。

2020年以來，一筆筆中央財政資金直達(dá)基層民生，猶如特殊時期的一場場“及時雨”、一針針“強(qiáng)心劑”，為老百姓送來溫暖、為企業(yè)紓困解難。實(shí)踐證明，中央專項轉(zhuǎn)移支付資金特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的成功實(shí)施，是我們黨面對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一次生動創(chuàng)新實(shí)踐，不僅體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的人民情懷，展示了黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項任務(wù)的信心與決心，更加速推進(jìn)了我國應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

對審計工作而言，堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨中央決策部署和審計工作緊密結(jié)合，牢牢把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、主動融入大局、聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮審計機(jī)關(guān)整體合力，集中力量對黨和國家關(guān)心重視、人民群眾普遍關(guān)注、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要的重大事項進(jìn)行審計監(jiān)督，是審計機(jī)關(guān)立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，體現(xiàn)政治要求，踐行“兩個維護(hù)”，更好發(fā)揮中國特色社會主義審計監(jiān)督制度優(yōu)勢的重要途徑。

“我們黨的百年歷史，就是一部踐行黨的初心使命的歷史，就是一部黨與人民心連心、同呼吸、 共命運(yùn)的歷史。” 習(xí)近平總書記在2021年黨史學(xué)習(xí)教育動員大會上指出，人心向背關(guān)系黨的生死存亡，強(qiáng)調(diào)始終把人民放在心中最高位置、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，對于審計機(jī)關(guān)全體黨員干部來說，從黨史中汲取智慧和力量，不斷砥礪初心與恒心，在審計事業(yè)的新征程上，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅定政治信念，贏得人民的信任、得到人民的支持，是十分重要的時代課題，更是永恒的課題。（張瑩）

 

《審計觀察》雜志2021年第7期

責(zé)任編輯：趙方

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