《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》
【發(fā)布時間:2011年06月27日】
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關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
——2011年6月27日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上

審計署審計長  劉家義

    

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:
    我受國務(wù)院委托,向全國人大常委會報告2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況,請予審議。
    2010年,在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,各地區(qū)、各部門深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,認(rèn)真執(zhí)行十一屆全國人大三次會議的有關(guān)決議,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,進一步鞏固了經(jīng)濟社會發(fā)展良好勢頭。中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況總體較好,中央財政收入42 488.47億元,完成預(yù)算的111.6%,加上從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元,中央財政使用的收入42 588.47億元;支出48 330.82億元,完成預(yù)算的103.6%,加上補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2257.65億元,支出總量為50 588.47億元;赤字8000億元,比預(yù)算減少500億元;年末國債余額67 548.11億元,控制在全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額內(nèi)。
    ——實施積極的財政政策,提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。中央政府公共投資支出1.07萬億元,繼續(xù)落實結(jié)構(gòu)性減稅、家電汽車下鄉(xiāng)等鼓勵消費政策,促進擴大內(nèi)需和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu);中央財政用于科技、節(jié)能減排和交通運輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長14.3%、94.3%和19.3%,切實提高自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)保障能力,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進展。
    ——著力保障和改善民生,推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等與民生直接相關(guān)的支出和“三農(nóng)”的支出,分別比上年增長20.2%和18.3%;實施主體功能區(qū)規(guī)劃,投入6822億元用于西部大開發(fā)23項重點工程建設(shè),進一步提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。
    ——推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,增強經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在動力。深化部門預(yù)算和國庫集中支付等預(yù)算管理制度改革,27個省份970個縣實行了省直管縣財政管理方式改革,統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人城市維護建設(shè)稅、教育費附加制度;開展資源稅和資源性產(chǎn)品價格改革,穩(wěn)步推進金融和企業(yè)改革,積極落實義務(wù)教育學(xué)校和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資政策。
    ——切實加強整改,健全完善相關(guān)制度。各部門各單位按照國務(wù)院的部署和要求,依法認(rèn)真整改上年審計發(fā)現(xiàn)的問題,擠占挪用的資金已全部追回或歸還,并完善制度規(guī)定1773項;審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題和104起案件移送有關(guān)部門查處后,有95人被追究刑事責(zé)任,1103人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。具體整改情況,國務(wù)院已向全國人大常委會專題報告,審計署已向社會公告。

    第一部分  審計情況

    2010年,按照黨的十七屆五中全會精神和中央關(guān)于經(jīng)濟工作的部署,審計工作緊緊圍繞經(jīng)濟又好又快發(fā)展這個中心,加強對宏觀政策執(zhí)行情況、重大投資項目和重點民生資金的跟蹤審計,密切關(guān)注經(jīng)濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險,嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題,更加注重從體制、制度和政策層面反映問題,在保障中央政策措施貫徹落實、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護國家經(jīng)濟安全、促進反腐倡廉和民主法治建設(shè)等方面積極發(fā)揮作用。
    一、中央財政管理審計情況
    
重點審計了公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和國債管理等情況,還對2010年度中央決算草案進行了審計。從審計情況看,2010年,財政部、發(fā)展改革委等部門繼續(xù)深化體制改革和健全公共財政體系,按照突出民生領(lǐng)域、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、從嚴(yán)控制新開工項目等原則合理安排財政支出的規(guī)模和節(jié)奏,財政的宏觀調(diào)控和保障作用進一步加強;堅持依法理財,嚴(yán)格預(yù)算管理,加強基本支出定員定額管理和項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),開展重大項目預(yù)算評審和節(jié)能評估,75個中央部門向社會公開了部門預(yù)算,預(yù)算約束和財務(wù)管理水平進一步提高。但審計也發(fā)現(xiàn),中央預(yù)算管理中還存在一些需要改進的問題。
    (一)部分中央支出預(yù)算編制不夠細化和準(zhǔn)確、執(zhí)行率偏低,有些預(yù)算的級次和項目在執(zhí)行中自行作了調(diào)整。
    1.部分中央本級支出預(yù)算未落實到部門。在2010年中央本級支出預(yù)算16 049億元中,有1485.75億元是財政部代編的,需要在執(zhí)行中落實到具體部門和單位;至年底,上述代編預(yù)算中有148.67億元未執(zhí)行,占10%。抽查的“物資收儲支出”、“中國疾病預(yù)防控制中心公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機制專家津貼”和“駐艱苦及污染地區(qū)人員回國工作醫(yī)藥費”等3個項目在2007年至2009年代編預(yù)算均未執(zhí)行的情況下,財政部2010年繼續(xù)代編38.16億元,當(dāng)年又未執(zhí)行。
    2.中央部門歸口管理的部分本級支出預(yù)算年初到位率低。2010年,發(fā)展改革委負責(zé)分配的中央本級基建支出和科技支出預(yù)算的年初到位率,按規(guī)定應(yīng)達到75%和97%,實際僅為7.8%和47.5%。
    3.中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算未及時細化落實到省區(qū)市。在2010年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算25 606.64億元中,扣除據(jù)實結(jié)算項目后,有6536.58億元未按規(guī)定在全國人大批準(zhǔn)后的90日內(nèi)下達到地方,占25%。在執(zhí)行中,財政部又將215.67億元專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算上劃調(diào)整為中央本級支出;少數(shù)項目預(yù)算執(zhí)行率較低,如養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼預(yù)算42.95億元中,當(dāng)年僅執(zhí)行10.56億元,占25%。
    (二)部分投資計劃下達不符合規(guī)定。
    1.?dāng)U大投資專項范圍安排支出。2010年,發(fā)展改革委將松花江流域水污染防治規(guī)劃專項投資4700萬元、國家天然橡膠基地建設(shè)規(guī)劃專項投資2100萬元,安排給了規(guī)劃外的項目。
    2.少數(shù)投資計劃下達程序不規(guī)范。2010年,發(fā)展改革委向?qū)m椧?guī)劃未編制或未得到批復(fù)的3個專項、初步設(shè)計未得到批復(fù)的5個項目,下達投資計劃29.96億元;未按規(guī)定批復(fù)資金申請報告,直接下達城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程投資計劃,造成實際補助比例不一、個別項目投資多次調(diào)整等問題。
    3.未按建設(shè)進度下達貼息補助。中央預(yù)算內(nèi)投資貼息補助原則上應(yīng)按項目的建設(shè)進度和貸款的實際發(fā)生額分期安排,但國家能源局2010年安排煤炭產(chǎn)業(yè)升級改造項目貼息補助時,直接一次性下達24個項目貼息補助1.66億元。審計抽查其中5個項目,有3個在計劃下達前已基本完工,2個至審計時未開工,導(dǎo)致貼息補助4600萬元全部閑置。
    4.少量投資計劃下達滯后。在2010年中央預(yù)算內(nèi)投資計劃3926億元中,有32.59億元未按規(guī)定于10月31日前下達,影響資金及時使用。
    5.部分投資資金閑置。由于規(guī)劃編制和項目啟動晚、前期準(zhǔn)備不充分、計劃下達滯后等,至2011年3月底,發(fā)展改革委2010年下達的農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程等6個項目的中央預(yù)算內(nèi)投資117.79億元中,有92.11億元(占78%)閑置未用。
    (三)有些收支事項處理不夠規(guī)范,部分資金未及時清理安排使用。
    1.中德財政合作伙伴基金收支未納入總預(yù)算會計,而是委托中國進出口銀行核算。至2010年底,累計收入3.05億元、支出1199.75萬元。
    2.以前年度結(jié)轉(zhuǎn)的出口退稅資金未及時清理。至2010年底,財政部采用權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)的2006年和2007年出口退稅收入指標(biāo)584.74億元已閑置3年,尚未安排使用。
    3.年初批復(fù)部門預(yù)算時未全面反映上年度國庫集中支付結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。2009年底,中央國庫集中支付財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余合計771.85億元,財政部2010年3月批復(fù)部門預(yù)算時僅列入248.65億元,其余直到4月份才下達給部門。
    4.無線電頻率占用費納入公共財政預(yù)算后未統(tǒng)籌安排使用。2010年,財政部對這項資源性收費繼續(xù)采用以收定支、??顚S玫霓k法,導(dǎo)致資金大量結(jié)余。至2010年底,無線電頻率占用費補助在地方累計結(jié)余20.4億元,其中當(dāng)年結(jié)余6.67億元,占當(dāng)年下達補助的34%。
    5.部分商業(yè)銀行賬戶應(yīng)予規(guī)范和清理。至2010年底,中央財政在商業(yè)銀行開設(shè)各類銀行賬戶31個,當(dāng)年累計收到資金5290.4億元,年末余額906.32億元。其中,有些是預(yù)算外收支賬戶,有些全年未發(fā)生收支業(yè)務(wù)。
    (四)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度不夠完善。
    1.2011年,部分中央部門管理的企業(yè)尚未實行國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。
    2.年初預(yù)算未細化,部分支出分配交叉重復(fù)。報全國人大審查批準(zhǔn)的440億元國有資本經(jīng)營預(yù)算,未落實到具體項目;其中120億元是財政部在國資委等上報的預(yù)算建議草案之外直接代編和進行分配的,部分支出方向與另320億元預(yù)算安排交叉重復(fù)。
    3.國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的撥付主要集中在11月和12月,其中140.57億元是12月20日后才撥付的,占支出預(yù)算的32%。
    (五)政府性基金預(yù)算管理不夠規(guī)范。
    1.部分支出預(yù)算未落實到具體項目。由于基金項目的儲備不足,財政部2010年下達到部門的基金預(yù)算有84.87億元未落實到項目;部分支出指標(biāo)至年底尚未下達,如新增建設(shè)用地土地有償使用費、文化事業(yè)建設(shè)費、中央水利建設(shè)基金的支出指標(biāo)僅分別下達51%、45%和44%。由此形成2010年底基金結(jié)轉(zhuǎn)790.16億元,占當(dāng)年基金收入3806.91億元的21%。
    2.在公共財政預(yù)算中安排與基金預(yù)算內(nèi)容相近的支出。政府性基金預(yù)算實行“以收定支、??顚S?、收支平衡,結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則,但財政部在彩票公益金和旅游發(fā)展基金已安排體育總局、旅游局有關(guān)項目資金5092萬元的情況下,又從公共財政預(yù)算中為其安排內(nèi)容相近、用途相似的預(yù)算4.25億元,其中旅游局的兩個項目年底結(jié)余1001.56萬元,占其預(yù)算的47%。
    3.少數(shù)基金管理使用和設(shè)置不夠規(guī)范。具體是:未及時將交通運輸部、貿(mào)促會等部門的4.89億元基金收入征繳入庫;交通運輸部收取的船舶港務(wù)費和貿(mào)促會收取的貨物原產(chǎn)地證明書費、認(rèn)證費等,不符合基金特征或設(shè)立條件,未及時清理。
    (六)國債發(fā)行管理不夠嚴(yán)格。
    1.記賬式國債招投標(biāo)制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格。投標(biāo)過程中,對發(fā)行現(xiàn)場人員隨時查看投標(biāo)信息沒有嚴(yán)格限制,也缺乏出入登記、通訊屏蔽等操作細則;對投標(biāo)人在出現(xiàn)通訊中斷或設(shè)備故障時采用的應(yīng)急投標(biāo)方式,未制定應(yīng)急投標(biāo)書送達時間的確認(rèn)辦法,不能有效防止超過投標(biāo)截止期或要件不合規(guī)的應(yīng)急投標(biāo)書被違規(guī)錄入。上述問題給個別工作人員泄露投標(biāo)信息,并惡意采用應(yīng)急投標(biāo)等方式低價中標(biāo)提供了可乘之機。審計抽查發(fā)現(xiàn),2007年至2010年,有104份未經(jīng)人民銀行觀察員簽字認(rèn)可、無密押或密押不符以及超過投標(biāo)截止期等的應(yīng)急投標(biāo)書被違規(guī)錄入,中標(biāo)國債面值808.8億元,購買價格比正常投標(biāo)明顯偏低。
    2.財政部2010年在增補記賬式國債承銷團成員過程中,存在受理逾期申請材料、未按規(guī)定充分征求相關(guān)單位意見、未書面告知申請人享有的權(quán)利、對承銷團成員資格審查不嚴(yán)等問題。
    3.電子式儲蓄國債面向個人投資者銷售的政策目標(biāo)落實不到位。在2010年發(fā)行的1296.27億元電子式儲蓄國債中,有705.16億元(占54%)最終由40家承銷銀行持有,與此類國債重在培育個人投資者市場的政策目標(biāo)不盡相符;相比發(fā)行記賬式國債,增加籌資成本約23.55億元。
    對上述問題,財政部、發(fā)展改革委等部門正在逐項研究制定整改措施。
    此外,在審計財政部編制2010年中央決算草案情況時發(fā)現(xiàn),未及時清理以前年度已取消的煙草專營利潤、國有土地有償使用基金、政府住房基金、水運客貨附加費等4.52億元;在向全國人大報告中央預(yù)算執(zhí)行情況時,將用工商銀行上繳利潤中的22.05億元安排的補充社?;鹬С鲥e列在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中。審計期間,財政部整改了上述兩個問題,將4.52億元結(jié)余反映在中央政府性基金決算草案中,將22.05億元轉(zhuǎn)列為公共財政支出。
    二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
    此次共審計54個中央部門,延伸審計467個所屬單位。2010年,54個部門財政性資金支出預(yù)算為5382.02億元,審計1708.15億元,占32%。審計結(jié)果表明,這些部門預(yù)算執(zhí)行情況總體較好,財政撥款預(yù)算執(zhí)行率平均比上年提高6個百分點,統(tǒng)籌消化結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金423.56億元;嚴(yán)格控制和壓縮公用經(jīng)費支出,53個部門公用經(jīng)費支出控制在預(yù)算內(nèi),34個部門在統(tǒng)一壓縮的基礎(chǔ)上將公用經(jīng)費支出再壓縮5%以上;本級預(yù)算管理的規(guī)范和透明程度不斷提高,25個部門制定和修訂預(yù)算管理相關(guān)制度240項。但審計也發(fā)現(xiàn),一些部門預(yù)算執(zhí)行不夠到位,部門本級與所屬單位間預(yù)算管理水平和財務(wù)基礎(chǔ)工作發(fā)展不平衡,內(nèi)部管理和內(nèi)部控制需進一步加強。
    (一)項目支出預(yù)算編制不夠完整和具體,一些部門本級預(yù)算未完全執(zhí)行到位。由于部門年度工作計劃與預(yù)算安排不夠銜接,項目儲備和前期準(zhǔn)備與預(yù)算編制要求不盡適應(yīng),54個部門2010年初編列項目支出預(yù)算2779.27億元;中央財政在執(zhí)行中追加995.55億元,相當(dāng)于年初預(yù)算的36%。在年初編制的項目支出預(yù)算中,11個部門本級的106.76億元未落實到具體單位和項目,有2.92億元至年底仍未細化。一些部門本級預(yù)算執(zhí)行也不夠嚴(yán)格,其中:5個部門本級自行調(diào)整了2.74億元項目預(yù)算安排;32個部門本級以撥作支、虛列支出、在項目或預(yù)算科目之間調(diào)劑使用資金5.81億元。此外,20個部門本級還存在未按規(guī)定征繳非稅收入、資產(chǎn)核算不規(guī)范等問題金額4.51億元。
    (二)一些部門監(jiān)管不嚴(yán),加之事業(yè)單位改革尚未到位,部分部門所屬單位違反財經(jīng)制度問題比較突出。此次審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題有80%以上發(fā)生在所屬二三級單位,涉及金額49.3億元。
    一是預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格和規(guī)范,主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準(zhǔn)改變部分預(yù)算資金用途、虛列支出或以撥作支等。其中:210個所屬單位未經(jīng)批準(zhǔn)擴大開支范圍等10.26億元;33個所屬單位采取虛列支出、以撥作支等方式,將1.51億元預(yù)算資金列支后撥付給下級單位或項目承擔(dān)單位;13個所屬單位采取重復(fù)申報項目、多報在編人數(shù)等方式,多申領(lǐng)財政資金0.3億元。
    二是私存私放資金設(shè)立“小金庫”問題仍然存在。2009年以來,各部門深入開展了“小金庫”專項治理活動,但此次審計發(fā)現(xiàn),82個所屬單位采取截留收入、虛列支出等方式,套取和私存私放資金4.14億元,主要用于發(fā)放獎金、補貼等。
    三是收入和資產(chǎn)管理存在一些薄弱環(huán)節(jié),主要表現(xiàn)在非稅收入征繳、資產(chǎn)核算和出租出借等方面。其中:80個所屬單位未按規(guī)定征繳非稅收入3.09億元,違規(guī)收費3.68億元;52個所屬單位違規(guī)出租出借資產(chǎn)、委托理財以及資產(chǎn)入賬不及時等,涉及金額18.75億元;39個所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定,有的是為加快采購進度規(guī)避集中采購,有的是執(zhí)行政府采購政策和程序不規(guī)范,涉及采購資金7.57億元。
    (三)部分科技經(jīng)費使用和管理不夠規(guī)范,研究成果存在多頭充抵問題。至2010年底,審計抽查的8個科技重大專項2246個課題中,有74.68億元課題經(jīng)費結(jié)存在承擔(dān)單位,占這些課題2008年啟動以來撥款額的36%,但這些資金已列入牽頭部門決算支出,影響核算的真實性;抽查133個國家科技支撐計劃項目發(fā)現(xiàn),由于科技成果審核把關(guān)不嚴(yán)、不同科技計劃間信息缺乏共享,在這些項目取得的2775項專利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等成果中,有547項(占19%)申請或取得時間早于項目的立項時間,或是發(fā)明人與課題組成員不一致。
    (四)一些部門決算草案編報不夠準(zhǔn)確。對部門決算草案的審計發(fā)現(xiàn),40個部門賬務(wù)處理不規(guī)范,部分收入、支出、結(jié)余和資產(chǎn)反映不夠準(zhǔn)確,涉及金額22.44億元,占審計資金總量的0.62%。對其中7.53億元的問題,相關(guān)部門在審計過程中已調(diào)整賬目和報表;對其他問題,審計長已簽署意見,要求予以糾正。
    目前,相關(guān)部門已追回或歸還資金9.06億元,采取收回賬外資產(chǎn)、調(diào)整會計賬目等方式整改問題金額13.06億元。
    三、財政轉(zhuǎn)移支付審計情況
    
為摸清財政轉(zhuǎn)移支付制度運行情況,審計署組織對中央轉(zhuǎn)移支付管理和分配情況進行了審計,并重點抽查了18個省的90個縣。從審計情況看,2010年,中央財政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬億元,是1994年的11.45倍,保障了中央重大戰(zhàn)略決策的落實,為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了資金支持。但隨著中央財政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長,財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問題逐漸在財政運行中顯現(xiàn)出來,亟待研究解決。
    一是轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高。由于現(xiàn)行財政體制還不夠完善,地方政府的財權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求,主要通過上下級政府間轉(zhuǎn)移支付來解決,導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高。2010年,中央財政支出的56%是對地方的轉(zhuǎn)移支付;審計的90個縣財政支出2630.50億元中,上級轉(zhuǎn)移支付占46%,其中50個中西部縣占比達71%。轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制,變成了對基層政府進行財力分配的主導(dǎo)機制。
    二是專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高。2010年,在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中,專項轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元,再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元,共計有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的,這一比例雖然低于2009年的62.54%,但比2008年提高8.3個百分點。
    三是部分專項資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配。按現(xiàn)行辦法,有些用途類似的專項資金,涉及多個管理部門和多個項目。由于監(jiān)管未形成合力,加之資金撥付鏈條長,此次審計的90個縣發(fā)現(xiàn)多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。此外,至2010年底,90個縣專項轉(zhuǎn)移支付總額的20%計116.27億元,未及時安排使用。
    四是上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算。2010年,審計的90個縣預(yù)算編報的轉(zhuǎn)移支付,僅為實際數(shù)的50%,其中30個縣未編報專項轉(zhuǎn)移支付。造成上述問題的主要原因是,地方預(yù)算編報時間早于全國人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時間,地方政府在編制預(yù)算時,上級沒有及時把轉(zhuǎn)移支付預(yù)算分解到地區(qū)和項目,提前告知的預(yù)計數(shù)與實際結(jié)果差距也較大。
    針對上述問題,財政部正在研究完善制度;相關(guān)地方采取收回擠占挪用資金、完善制度規(guī)定、辦理項目調(diào)整審批程序等措施,已整改問題金額1.32億元。
    四、國稅征管審計情況
    
近年來,各級國稅部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策,堅持依法組織收入,不斷加強稅源管理、辦稅服務(wù)和納稅評估,較好地完成了收入任務(wù)。此次審計的18個省區(qū)市國稅部門2010年組織稅收2.69萬億元,比上年增長16%。但審計也發(fā)現(xiàn),一些國稅部門存在違規(guī)減免、征管不嚴(yán)導(dǎo)致稅款流失等問題。
    一是部分涉稅審批事項不合規(guī)。其中:稅務(wù)總局個別司2009年至2010年,以非正式公文“司便函”的形式,批準(zhǔn)對企業(yè)超過認(rèn)證期限的增值稅發(fā)票進項稅款17.29億元予以抵扣;12個省的國稅部門違規(guī)批準(zhǔn)稅前扣除和減免稅優(yōu)惠等,造成稅款流失25.78億元;9個省有關(guān)部門將17戶不符合條件的企業(yè)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè),使其享受稅收優(yōu)惠26.65億元。
    二是納稅審核和發(fā)票管理不嚴(yán)格。其中:10個區(qū)縣級國稅局為沒有真實貿(mào)易背景的小規(guī)模納稅人代開發(fā)票1萬多份,15戶從事礦產(chǎn)買賣、廢舊物資回收和軟件生產(chǎn)等業(yè)務(wù)的企業(yè)虛開發(fā)票或使用不規(guī)范發(fā)票,導(dǎo)致稅款流失共計14.33億元;73個國稅局對99戶企業(yè)的納稅申報審核不嚴(yán),少征企業(yè)所得稅8.27億元。
    三是有的地方存在人為調(diào)節(jié)稅收進度的問題。2009年至2010年,有62個國稅局通過違規(guī)批準(zhǔn)緩繳、少預(yù)繳、以誤收名義退稅等方式,當(dāng)期少征287戶企業(yè)稅款263.01億元;有103個國稅局通過違規(guī)提前征收、多預(yù)繳、不退多繳稅款等方式,向397戶企業(yè)跨年度提前征稅33.57億元。
    審計指出上述問題后,稅務(wù)總局和有關(guān)國稅局正在采取措施,抓緊糾正違規(guī)問題,并完善相關(guān)制度。
    五、地方政府性債務(wù)審計情況
    
按照國務(wù)院的部署和要求,審計署組織全國審計機關(guān)4萬多人,以“見賬、見人、見物,逐筆、逐項審核”為原則,對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25 590個政府部門和機構(gòu)、6576家融資平臺公司、54 061個其他單位、373 805個項目和1 873 683筆債務(wù)進行了審計。審計的重點是政府負有償還責(zé)任的債務(wù),同時對債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時,政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)也進行了審計。審計結(jié)果表明,我國地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年,到1996年全國所有省級政府(含計劃單列市,下同)、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務(wù)。截至2010年底,除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外,全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91億元,其中:政府負有償還責(zé)任的67 109.51億元,占62.62%;擔(dān)保責(zé)任的23 369.74億元,占21.80%;可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16 695.66億元,占15.58%。在這些債務(wù)余額中,有51.15%共計54 816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。
    從審計情況看,至2010年底,省、市、縣三級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%,加上負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后債務(wù)率為70.45%。審計結(jié)果表明,地方政府性債務(wù)為彌補地方財力不足、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。一是為應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。在應(yīng)對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中,中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券,地方政府通過融資平臺公司等方式籌集資金,為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了資金支持。汶川特大地震發(fā)生后,四川省各級政府籌措債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建,推動了災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實施。二是為推動民生改善和生態(tài)環(huán)境保護提供重要支撐。至2010年底,地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域13 753.12億元,投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域4016.02億元。三是為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。在2010年底已支出的債務(wù)余額中,用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施以及土地收儲、能源建設(shè)69 675.72億元,形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),有利于為“十二五”及今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展增強后勁。
    審計也發(fā)現(xiàn),地方政府性債務(wù)的舉借和管理等方面還存在一些問題,亟需研究和規(guī)范。
    一是地方政府舉債融資缺乏規(guī)范,大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán),對業(yè)已存在的舉債行為缺乏規(guī)范,大多數(shù)地方政府通過融資平臺公司等變相舉債,有的甚至違規(guī)擔(dān)?;蛑苯优e債。審計發(fā)現(xiàn),7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門,2010年在國務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下,違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供了擔(dān)保;部分融資平臺公司等單位采取虛假或不合法的抵(質(zhì))押物、高估抵押物價值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。由于個別地方舉債存在一定的盲目性、項目準(zhǔn)備不充分等,2008年及以前年度舉借的債務(wù)中,有1319.80億元至2010年底尚未支出,當(dāng)年財政資金為此支付利息67.74億元;還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場、房地產(chǎn)和“兩高一剩”(高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩)項目。
    二是部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱,存在風(fēng)險隱患。從地區(qū)看,有78個市級和99個縣級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%,分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。而且,部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入依賴較大,至2010年底,地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額中,承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 473.51億元,共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。從行業(yè)看,高速公路、地方所屬普通高校和醫(yī)院90%以上的債務(wù)余額為擔(dān)保債務(wù)或救助債務(wù),借新還舊率較高。2010年,全國高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%,有387所高校和230家醫(yī)院的借新還舊率超過了50%,還有95所高校和575家醫(yī)院存在逾期債務(wù)57.6億元,為此一些地方已安排441.38億元財政資金來償債。
    三是地方政府融資平臺公司數(shù)量多,管理不規(guī)范。至2010年底,全國省、市、縣三級政府設(shè)立融資平臺公司6576家,有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設(shè)立10家以上。融資平臺公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元,占全國地方政府性債務(wù)余額的46.38%,其中政府負有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別占63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺公司管理不規(guī)范,盈利能力和償債能力較弱,審計的6576家融資平臺公司中,有358家存在借新還舊問題,借新還舊率平均為55.20%;有148家存在逾期債務(wù)80.04億元,債務(wù)逾期率平均為16.26%;有1033家存在虛假出資、注冊資本未到位等問題,涉及金額2441.5億元。
    審計指出上述問題后,有關(guān)部門和地方正在按國務(wù)院要求,逐項制定整改措施,研究完善地方政府性債務(wù)管理制度;審計還發(fā)現(xiàn)12起涉嫌經(jīng)濟違法違紀(jì)案件線索,正在依法查處。
    六、重大投資項目審計情況
    
為保障中央重大投資項目順利推進,審計署組織對京滬高鐵、西氣東輸二線工程繼續(xù)進行跟蹤審計,對406個擴內(nèi)需項目、76個支線機場、247個糧油倉儲設(shè)施的建設(shè)管理情況進行了審計和調(diào)查。從審計和調(diào)查情況看,相關(guān)部門和地方能夠貫徹落實國家政策要求,安排和實施政府投資項目,加強項目建設(shè)的組織和管理,工程進展總體順利。但在招投標(biāo)、投資控制和相關(guān)政策落實等方面仍存在一些比較突出的問題。
    一是部分項目在工程施工、材料采購等方面違背國家招投標(biāo)規(guī)定,有的甚至非法轉(zhuǎn)分包。京滬高鐵建設(shè)中,合同金額44.46億元的施工、監(jiān)理和咨詢等項目尚未招標(biāo),相關(guān)公司就已進場開展工作。西氣東輸二線工程建設(shè)中,有45.01億元管道和站場施工、2.33億元設(shè)備材料采購的招標(biāo)不規(guī)范,分別占抽查施工、材料采購合同總額的72%和12%。76個支線機場建設(shè)中,有23個機場共計19.38億元的359項合同未按規(guī)定公開招標(biāo),占抽查合同總數(shù)的20%。
    二是部分項目建設(shè)過程中,存在投資控制不嚴(yán)、建設(shè)進度滯后等問題。投資控制方面,主要是物資采購和工程款結(jié)算審核不嚴(yán)等增加投資15.12億元,虛假申報、多頭申報、擠占挪用或違規(guī)使用建設(shè)資金11.63億元,以假發(fā)票或“白條”入賬4.65億元。建設(shè)進度方面,有170個糧油倉儲設(shè)施項目未能如期于2010年底建成,占應(yīng)建成數(shù)的78%,造成中央補助2.56億元滯留或閑置。
    三是部分地方征地拆遷和環(huán)境保護措施落實不到位。其中:18個擴內(nèi)需項目違規(guī)占地8256畝,包括耕地2753畝;30個擴內(nèi)需項目、25個支線機場存在未經(jīng)環(huán)評審批即開工、未經(jīng)環(huán)評驗收即運行或未按設(shè)計要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施等問題。
    針對審計指出的問題,相關(guān)部門和地方制定了整改方案,糾正違規(guī)問題,完善了招投標(biāo)、監(jiān)理和征地拆遷等方面制度,11個擴內(nèi)需項目和9個機場補辦了征地審批、環(huán)評等手續(xù)。
    七、重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資及災(zāi)后重建跟蹤審計情況
    
2010年以來,審計署和地方審計機關(guān)共組織7000多人,對汶川、玉樹地震1.77萬個災(zāi)后重建項目和舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資使用管理情況進行了跟蹤審計。審計結(jié)果表明,按照國務(wù)院提出的救災(zāi)和災(zāi)后重建目標(biāo)和要求,有關(guān)部門和地方密切配合、全力推進,救災(zāi)和災(zāi)后重建工作取得較好成效,項目建設(shè)和資金管理也比較嚴(yán)格。
    (一)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建項目跟蹤審計情況。至2010年底,中央財政累計籌集3033億元重建基金,累計下?lián)?986.70億元;3省災(zāi)后重建已完工3.94萬個項目,完成投資8672.16億元,約占規(guī)劃數(shù)的90%。跟蹤審計發(fā)現(xiàn),有80個項目存在審批手續(xù)不齊全、未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題;有21個單位和個人擠占挪用、轉(zhuǎn)移和套取重建資金14.16億元,主要用于規(guī)劃外項目建設(shè)等。審計指出上述問題后,相關(guān)地方和單位已收回資金4.13億元,節(jié)約資金和挽回損失4.94億元,加快了77個項目的建設(shè)進度,改進了258個項目的質(zhì)量管理,并建立健全規(guī)章制度130項。
    (二)玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。至2010年10月,青海省本級共收到重建資金183.1億元,撥付75.2億元;完成投資36.2億元,約占規(guī)劃數(shù)的11%。跟蹤審計發(fā)現(xiàn),有24.92億元社會捐贈資金尚未明確到具體項目;有95個重建項目存在可研報告或概算未及時批復(fù)、施工圖未及時審定等問題,部分項目監(jiān)理工作也不到位。審計指出上述問題后,有關(guān)地方已將捐贈資金明確到具體項目,完善了資金撥付和管理制度,并加強了前期準(zhǔn)備和質(zhì)量監(jiān)督等工作。
    (三)舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資審計情況。至2010年底,全國安排和接收救災(zāi)資金物資共計17.57億元,包括中央財政下達6億元、甘肅省財政安排0.3億元、社會捐贈11.27億元;已撥付5.52億元用于應(yīng)急搶險以及災(zāi)民安置;結(jié)存12.05億元。救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況總體較好,審計未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。
    八、重大民生資金和項目審計情況
    
為促進民生相關(guān)政策措施貫徹落實,重點對新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府投資保障性住房、財政就業(yè)補助等資金和項目進行了審計和調(diào)查。
    (一)審計調(diào)查9個省區(qū)45個縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和相關(guān)政策落實情況表明,建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新農(nóng)合制度目標(biāo)基本實現(xiàn),至2010年6月底,45個縣新農(nóng)合覆蓋面達95%,籌資水平由2009年的人均100元提高到150元,緩解了農(nóng)民治病就醫(yī)困難。審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn),一些地方和單位存在擠占挪用新農(nóng)合資金的問題,其中:5個縣的有關(guān)部門挪用新農(nóng)合資金2738.18萬元,用于發(fā)放企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金等;6個縣的經(jīng)辦機構(gòu)虛報參合人數(shù)4925人,套取財政補助37.30萬元;14個縣的經(jīng)辦機構(gòu)審核把關(guān)不嚴(yán),擅自擴大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn),向8118人多支付新農(nóng)合補償487.80萬元,還有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院利用虛假病歷等獲取補償56.78萬元。審計指出上述問題后,相關(guān)地方已歸還、收回資金2752.78萬元,處理了10名責(zé)任人員。
    (二)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的審計,重點抽查了9個省區(qū)的12項資金和388個農(nóng)田水利建設(shè)項目。2010年,中央財政投入9個省區(qū)的12項重點資金比上年增長55%,帶動地方配套及農(nóng)民自籌資金增長47%,改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高了防災(zāi)減災(zāi)能力。審計發(fā)現(xiàn),由于部分項目投資下達較晚,有的前期準(zhǔn)備不夠充分,至2011年1月底,2009年至2010年千億斤糧食專項涉及的379個項目中,有376個尚未開工,中央專項資金有38.98億元閑置在縣級財政或項目管理單位。此外,22個縣的44個項目籌資投勞不到位1.05億元,一些單位還將2.09億元專項資金用于出借、償還世行貸款等。審計指出上述問題后,有關(guān)地方加快了項目建設(shè)進度,并積極追回被套取和挪用的資金。
    (三)從審計8個省區(qū)16個城市政府投資保障性住房情況看,這些地方保障性住房建設(shè)發(fā)展迅速,2010年籌集的廉租住房資金比2008年增長1.71倍,保障總戶數(shù)增長2.09倍;開工建設(shè)公共租賃住房8.11萬套,出租2.97萬套。但一些地方保障性住房建設(shè)供地和住房管理等方面工作還不到位。16個城市中,有10個城市2010年廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地計劃未全面落實,實際少供地7335畝;4個城市保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房建設(shè)用地未按規(guī)定達到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%;因管理辦法不完善、配套設(shè)施不健全、部門協(xié)調(diào)不力等,有4407套廉租住房被違規(guī)租售或另作他用,有4247套廉租住房分給了不符合條件的家庭,還有4428套保障性住房長期空置。此外,一些地方保障性住房資金管理也不夠嚴(yán)格,此次審計共發(fā)現(xiàn)少提取廉租住房保障資金21.49億元,多申報和挪用等問題金額0.9億元。審計指出上述問題后,有關(guān)地方已收回部分違規(guī)使用的住房和資金,并處理了相關(guān)責(zé)任人員。
    (四)從審計9個省市財政就業(yè)補助資金的管理和使用情況看,這些地方2010年共籌集就業(yè)資金277.96億元,各項就業(yè)扶持政策惠及988.96萬人次,通過職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹幫助302.76萬人就業(yè)。但審計也發(fā)現(xiàn),8個省市的部分主管部門和單位違規(guī)將財政就業(yè)資金8.89億元,用于基本建設(shè)、委托理財和工作經(jīng)費等支出;7個省市的部分單位采取編造虛假材料、虛報人數(shù)和重復(fù)申請等方式,騙取就業(yè)補貼1857.52萬元;4個省市部分已就業(yè)、已創(chuàng)業(yè)等不符合補貼條件的人員違規(guī)申領(lǐng)就業(yè)補貼865.04萬元。審計指出上述問題后,有關(guān)地方已追回違規(guī)使用和騙取的資金1628.8萬元。
    九、資源環(huán)境審計情況
    
對黃河流域水污染防治和水資源保護、城鎮(zhèn)污水垃圾處理和節(jié)能減排情況的審計結(jié)果表明,有關(guān)部門和地方高度重視環(huán)境保護和節(jié)能減排工作,不斷加大投入、完善制度、落實責(zé)任、強化監(jiān)管,資源節(jié)約和環(huán)境保護取得明顯成效。但一些地方在相關(guān)政策執(zhí)行中還存在不到位、不規(guī)范的問題。
    一是水資源開發(fā)利用不規(guī)范,違規(guī)用地問題時有發(fā)生。2008年至2010年,黃河中上游6個省區(qū)的315戶用水單位共無證取水2.31億立方米、超許可量取水2.84億立方米;24個項目違規(guī)占用黃河河道1.47萬畝,用于建設(shè)開發(fā)區(qū)、休閑旅游設(shè)施等永久性建筑,對河道及行洪安全造成隱患。審計還發(fā)現(xiàn),4個省區(qū)以化整為零、協(xié)議出讓等方式違規(guī)供地1.35萬畝,5個省市的49戶企業(yè)采取以租代征、未批先用等方式違規(guī)用地1.9萬畝。
    二是節(jié)能減排和污染防治措施落實不到位,一些地方存在“兩高一?!毙袠I(yè)擴張問題。審計20個省區(qū)市節(jié)能減排政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn),186戶企業(yè)違規(guī)建設(shè)火電項目44個、鋼鐵項目143個和水泥產(chǎn)能4083萬噸,183戶企業(yè)存在應(yīng)淘汰未淘汰落后產(chǎn)能等問題。審計9個省區(qū)市的206個污水和垃圾處理項目發(fā)現(xiàn),有114個因資金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外,審計還發(fā)現(xiàn),一些地方少征、擠占、挪用節(jié)能減排和污染防治等專項資金24.89億元,滯留、閑置或未納入預(yù)算管理等21.46億元。
    針對審計指出的問題,相關(guān)地方已收回資金8.15億元,出臺59項加強內(nèi)部管理等方面制度,并處理了138名責(zé)任人員。
    十、金融機構(gòu)審計情況
    
對工商銀行等5家商業(yè)銀行和中國人壽、中國人保的審計結(jié)果表明,這些金融機構(gòu)能夠貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策,結(jié)合實際制定信貸投放和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃,拓寬保險覆蓋面和服務(wù)領(lǐng)域,進一步加強內(nèi)部控制,有效提升了經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防控能力。但在貸款和保險業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面還存在一些值得重視的問題。
    跟蹤審計5家商業(yè)銀行新發(fā)放的3472億元貸款,發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放和挪用貸款等問題580億元,其中向未批先建、手續(xù)不齊或資本金不到位的項目發(fā)放貸款254億元,還有部分貸款被用于還貸。抽查中國人保和中國人壽499個分支機構(gòu)發(fā)現(xiàn),均存在以虛假承保、虛假退保、虛假理賠等方式套取保險資金的問題,金額合計19.9億元;違規(guī)支付保險代理手續(xù)費7億多元,其中相當(dāng)部分是通過將直銷業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為代理業(yè)務(wù)套取的。
    審計還發(fā)現(xiàn),小額擔(dān)保貸款政策作用發(fā)揮不明顯。由于貸款門檻高、程序多、期限短,抑制了個人和企業(yè)的貸款需求;同時,因放貸成本高、收益差、風(fēng)險大,經(jīng)辦銀行積極性也不高。2010年,抽查的9個省市小額貸款擔(dān)?;鸢凑咭?guī)定可擔(dān)保貸款160.33億元,實際擔(dān)保貸款只有37.94億元,僅占24%。
    目前,相關(guān)金融機構(gòu)已糾正違規(guī)和管理不規(guī)范問題金額185億元,追回資金和補繳稅款8479萬元,對348名相關(guān)責(zé)任人進行了問責(zé)處理,并出臺規(guī)章制度170多項。
    十一、企業(yè)審計情況
    
從中國長江三峽集團公司等14戶中央企業(yè)和4戶中央企業(yè)駐港機構(gòu)的審計情況看,這些企業(yè)能夠執(zhí)行中央決策部署,緊緊抓住經(jīng)濟企穩(wěn)回升的有利形勢,深化改革,強化管理,企業(yè)資產(chǎn)和收入規(guī)模進一步擴大,盈利能力總體上有所增強。但一些企業(yè)在重大決策、財務(wù)核算和內(nèi)部控制等方面還存在不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范的問題。
    在重大決策方面,抽查這些企業(yè)的625項決策中,有164項存在可行性研究不充分、未按規(guī)定報批、違反內(nèi)部決策程序等問題,造成損失及潛在損失34.14億元,其中44項發(fā)生在下屬單位,造成損失和潛在損失31.47億元。
    在財務(wù)核算和內(nèi)部控制方面,此次審計共發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)2009年收入不實606.39億元、利潤不實64.37億元,分別占其當(dāng)年收入、利潤總額的2%和5%。還有9戶企業(yè)通過隱瞞收入、虛列支出等轉(zhuǎn)移資金25.8億元,用于賬外發(fā)放獎金和補貼等。
    相關(guān)部門和企業(yè)高度重視審計指出的問題,逐項制定整改措施,已調(diào)整相關(guān)賬目,補繳稅款11.9億元,節(jié)約資金或挽回損失42.29億元,并建立健全業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險控制及會計核算等方面規(guī)章制度577項,處理責(zé)任人員65人。
    十二、重大違法違規(guī)問題審計情況
    
在以上各項審計中,審計署共向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)案件線索139起。這些案件有三個突出特點:一是利用權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”,或培植代理人侵吞財政資金或國有資產(chǎn);二是利用公共資源“借道”若干非公單位,或在多個地區(qū)實施違法違紀(jì)行為;三是利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式,將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。產(chǎn)生這些問題,既有一些人員法紀(jì)觀念淡漠、依法行政意識不強等主觀因素,也有體制轉(zhuǎn)軌時期相關(guān)制度不夠健全、執(zhí)行不夠嚴(yán)格等原因。
    一是一些單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善,對決策權(quán)缺乏有效制約和監(jiān)督。有的主要負責(zé)人利用個人影響干預(yù)重大決策,或直接違規(guī)決策、插手干預(yù)招投標(biāo)等活動,為相關(guān)方面牟取不正當(dāng)利益;有的單位內(nèi)部控制薄弱,對分支機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員和重要崗位人員監(jiān)督不力,對內(nèi)部及下級單位出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題,問責(zé)不落實、不嚴(yán)格,通常大事化小、小事化了。
    二是監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不夠健全和完善,監(jiān)管合力尚未形成。從目前情況看,不同執(zhí)法部門之間甚至同一執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)管信息不共享、渠道不暢通,對跨市場、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域的監(jiān)管不到位甚至存在缺失,既增加了管理難度,也不利于防范不法分子利用信息“隔離”騙取資金等問題。
    三是市場經(jīng)濟體系不夠成熟和規(guī)范,相關(guān)法規(guī)制度也需進一步完善。有的法規(guī)禁止性規(guī)定多,處罰規(guī)定少,實際處罰力度小;有的存在漏洞,如現(xiàn)金管理及電子支付業(yè)務(wù)等制度,在監(jiān)控大額提現(xiàn)、識別客戶風(fēng)險,特別是對法人賬戶轉(zhuǎn)入個人賬戶提現(xiàn)等未作明確限制,個別不法人員正是利用此漏洞,在網(wǎng)上銀行或多個賬戶間將資金層層倒手、或以現(xiàn)金私下交易來實施違法違規(guī)行為的。此次審計在金融領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的32起大要案中,有19起以現(xiàn)金為主要支付手段,共提現(xiàn)7.43億元;有3件以網(wǎng)上銀行為主要支付手段,涉及資金500多億元。
    上述案件移送后,有關(guān)部門已依法查處并結(jié)案20起,其他案件正在進一步查處中。審計署將及時向社會公告查處結(jié)果。
    對中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計中發(fā)現(xiàn)的問題,審計署依法征求了被審計單位意見,已出具審計報告、下達審計決定。各部門各單位認(rèn)真整改,目前已追回或歸還資金35.85億元,挽回或避免損失47.23億元,根據(jù)審計意見完善了1075項制度規(guī)定,有617人被追究責(zé)任。最終整改結(jié)果,國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
    對各部門各單位的審計結(jié)果和整改情況,審計署將依法予以公告。

    第二部分  審計意見

    一、積極推進財政體制改革,切實理順政府間財政分配關(guān)系
    
明確劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任,建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制,基本滿足地方政府履行職責(zé)所需財力。在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,切實提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,科學(xué)設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付項目,體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在財政體制中的修正、補充和均衡地區(qū)間財力的功能。進一步健全統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系,明確公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等的功能定位,完善各類預(yù)算管理制度,處理好不同預(yù)算的資金投向和支出重點,使各預(yù)算之間有機銜接。
    二、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),注重支出績效
    
進一步強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能,加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公益性和保障性領(lǐng)域的投入,加快建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。同時,加強財政管理,嚴(yán)格預(yù)算約束,增強預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行的規(guī)范性,完善財政資金績效管理和考核辦法,切實提高預(yù)算執(zhí)行效果。
    三、規(guī)范地方政府舉債行為,繼續(xù)清理整頓地方政府融資平臺公司
    
各地應(yīng)進一步貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)要求,搞好融資平臺公司的清理規(guī)范工作。應(yīng)按照誰舉債誰負責(zé)的原則,區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理業(yè)已形成的地方政府性債務(wù)。對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目形成的、或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù),應(yīng)剝離政府償債責(zé)任,主要用項目自身收益償還,必要時可給予適當(dāng)財政補貼;對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的政府負有償還責(zé)任的債務(wù),應(yīng)統(tǒng)籌制定償債計劃,通過預(yù)算安排償債資金。可研究賦予省級政府適度舉債權(quán),逐步探索向具備條件的市級政府推開,舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批,編制地方債務(wù)預(yù)算,納入地方預(yù)算管理,報同級人大審查和批準(zhǔn)。建立全口徑債務(wù)監(jiān)管體系,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責(zé)任的債務(wù),堅決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。對政府負有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù),各級主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模,建立備案制度,避免債務(wù)人責(zé)任轉(zhuǎn)化為政府救助責(zé)任。

        附件:1.已公告的單項審計結(jié)果(詳見本站“審計結(jié)果公告”欄目)
              2.尚未公告的單項審計結(jié)果(本站“審計結(jié)果公告”欄目即日公告)

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