《2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》解讀
【發(fā)布時間:2013年06月27日】
【來源:審計署辦公廳】
字號:【大】 【中】 【小】

加大審計監(jiān)督力度著力促反腐推改革保發(fā)展
——《2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》解讀

    審計工作報告是審計工作結(jié)果的綜合反映,也是審計工作思路的集中體現(xiàn)。一年來,審計工作圍繞黨和政府工作中心,緊扣“反腐、改革、發(fā)展”目標(biāo),依法履行職責(zé),通過監(jiān)督檢查財政財務(wù)收支的真實(shí)合法效益性,揭露重大違法違規(guī)問題,促進(jìn)反腐倡廉建設(shè);揭示體制機(jī)制制度性問題,推動深化改革和制度創(chuàng)新;反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險,維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和服務(wù)科學(xué)發(fā)展。今年的審計工作報告體現(xiàn)了上述審計理念和工作思路以及最新審計成果,與往年相比,主要有以下特點(diǎn):
    一、關(guān)注政府間財權(quán)和事權(quán)相匹配,促進(jìn)深化財政體制改革
    建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制財政體制,是理順完善政府間財政關(guān)系的第一要務(wù)。我們常說一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán),權(quán)責(zé)要匹配。從近年審計情況看,當(dāng)前財政運(yùn)行和地區(qū)發(fā)展中存在的許多問題,很大程度上與政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清,體制制度、運(yùn)行機(jī)制和管理方式不完善有關(guān),只有用改革的辦法才能切實(shí)解決。審計一直關(guān)注這方面的工作,連續(xù)多年就深化財政體制改革提出建議。今年的審計工作報告在全面審視中央財政管理情況的基礎(chǔ)上,從政府與市場、不同層級政府間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系層面,深入揭示了18個省財政運(yùn)行狀況,指出政府職能范圍不清晰,一些地方政府越位與缺位并存等現(xiàn)象;政府間事權(quán)劃分不明確,各級政府支出交叉重疊;政府間財權(quán)財權(quán)劃分不合理,地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán);轉(zhuǎn)移支付制度不完善,“兩個比重”過高,資金多頭分配、使用分散、層層結(jié)存等問題。針對這些問題,提出“合理劃分各級政府間事權(quán)”、“按稅種的經(jīng)濟(jì)屬性劃分中央與地方收入,充實(shí)地方稅體系”、“制定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付分類標(biāo)準(zhǔn),清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”等建議,著力推進(jìn)健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。
    二、關(guān)注預(yù)算管理的完整性和規(guī)范性,推動健全政府預(yù)算體系
    
統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系是強(qiáng)化財政管理的基礎(chǔ)。近年來,審計以推進(jìn)全口徑預(yù)算管理為目標(biāo),注重揭示和反映預(yù)算管理完整性方面存在的問題,推動政府全部收支納入預(yù)算。今年的審計工作報告沿著預(yù)算編制、資金分配、政策實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行與決算草案的鏈條,深入分析審計情況,力求使審計結(jié)論形成總體概念,并發(fā)揮導(dǎo)向作用,積極推進(jìn)政府預(yù)算體系的統(tǒng)一完整和預(yù)算管理的規(guī)范科學(xué),促進(jìn)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度。如在中央財政管理方面,報告指出:從預(yù)算編報范圍看,部分事項(xiàng)列報不規(guī)范,國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍不完整,有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入抽查的省本級年初預(yù)算等;從預(yù)算編制方式看,“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算仍大量存在,部分投資安排給不符合條件的單位或項(xiàng)目,采取以收定支方式編制的基金預(yù)算與實(shí)際支出差異較大,國有資本經(jīng)營預(yù)算未充分體現(xiàn)政策要求等;從預(yù)算編制機(jī)構(gòu)看,有的專項(xiàng)資金切塊后由不同部門多頭分配,有的項(xiàng)目由同一部門內(nèi)部不同司局重復(fù)安排投資等;從預(yù)算執(zhí)行情況看,未按程序下達(dá)計劃,預(yù)算級次上劃下劃變動較多,有的事項(xiàng)未如實(shí)向全國人大報告;從決算草案編制看,內(nèi)容不夠完整、細(xì)化,未反映國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負(fù)債情況,未分科目、分級次列報預(yù)算變更情況等;從財政基礎(chǔ)管理看,地方財政專戶開設(shè)過多、國庫現(xiàn)金管理不到位等。在預(yù)算體系內(nèi)各類預(yù)算間關(guān)系方面,報告首次從公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算三本預(yù)算的功能定位上分析,揭示出功能界定不清晰,彼此交差安排資金等突出問題。在中央部門預(yù)算管理方面,相關(guān)預(yù)算制度與實(shí)際不適應(yīng),有的支出范圍不清、標(biāo)準(zhǔn)不完善,預(yù)算約束作用不強(qiáng),對中央預(yù)算單位是否實(shí)行部門預(yù)算管理也缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)等。以上問題都影響了國家預(yù)算體系的統(tǒng)一完整,也制約了政府的預(yù)算管理權(quán)和人大的監(jiān)督權(quán),為此報告提出了“加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預(yù)算體系”、“逐步建立政府財務(wù)報告制度”、“健全基本支出定員定額和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)”等建議。
    三、關(guān)注財政資金使用績效,促進(jìn)提高政府行政效能
    
績效管理是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分,是建設(shè)效能政府和儉樸政府的重要保障。在財政收入高速增長的勢頭放緩,民生等剛性支出不斷增長,財政收支矛盾凸顯的情況下,將有限的資金用到“刀刃”上就更顯必要。今年的審計工作報告將績效理念貫穿始終。從財政資金的使用效率看,報告指出“中央本級財政資金閑置較多”,未形成有效需求。如公共財政預(yù)算中,近5%的收入不能統(tǒng)籌使用,僅車輛購置稅就結(jié)余37.7億元,還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元;基金預(yù)算中,新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等3項(xiàng)基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計339.24億元,電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金當(dāng)年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元;國有資本經(jīng)營預(yù)算中,82%的資金10月份以后才下?lián)苡绊懏?dāng)年執(zhí)行等。地方財政資金閑置也較多,抽查的18個省本級財政專戶存款余額相當(dāng)于其國庫存款的44%。從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度看,重分配輕管理,重投入輕效果,部分項(xiàng)目未達(dá)預(yù)期效果,預(yù)算績效不高。如審計首次從財政科目入手,把能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目中央轉(zhuǎn)移支付,從預(yù)算編制到執(zhí)行再到執(zhí)行結(jié)果,由上而下跟蹤檢查,分析績效,評價政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,最終發(fā)現(xiàn)抽查的18個省中,這些??钣?2%結(jié)存在各級財政或主管部門,撥付到項(xiàng)目單位的有近2%被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用,抽查的項(xiàng)目中有23%實(shí)施進(jìn)度慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。從行政成本的制度效果看,報告反映會議費(fèi)和因公出國(境)費(fèi)預(yù)算管理不很嚴(yán)格,存在一定鋪張浪費(fèi)。如一些部門未經(jīng)批準(zhǔn)或計劃外召開會議,擴(kuò)大支出范圍,提高開支標(biāo)準(zhǔn),有的還轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用或擠占其他支出;部分出國(境)團(tuán)組行程及經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī),無預(yù)算、超預(yù)算或超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支費(fèi)用。從績效評價開展情況看,報告指出績效評價覆蓋面較低,“2012年中央部門開展績效評價的項(xiàng)目資金僅占部門項(xiàng)目預(yù)算的1.5%”,這充分說明當(dāng)前預(yù)算績效考核結(jié)果導(dǎo)向和激勵約束力偏弱。針對這些問題,報告從“優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)”、“提高財政資金使用績效”等方面提出了具體建議。
    四、關(guān)注保障和改善民生,促進(jìn)公平正義和社會事業(yè)發(fā)展
    
近年來,各級政府民生投入不斷加大,對民生項(xiàng)目和民生資金的監(jiān)督也在不斷強(qiáng)化。今年的審計工作報告突出了兩個方面:一是著力揭示惠民富民強(qiáng)民政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。在全國保障性安居工程跟蹤審計中,反映“有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售,還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中,11.97萬戶的收入財產(chǎn)等超標(biāo)或重復(fù)享受保障”等;在農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整審計調(diào)查中,揭示出部分學(xué)校撤并后,“270個西部縣小學(xué)平均服務(wù)半徑增至6.09公里、增加59%”,“抽查的學(xué)校僅7%配備了校車,寄宿需求僅能滿足84%”。二是著力揭示交通等社會事業(yè)建設(shè)推進(jìn)情況。在高速公路建設(shè)審計中,突出反映“由于缺乏充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào),一些高速公路省際銜接路段建設(shè)滯后,影響路網(wǎng)干線如期貫通;部分項(xiàng)目規(guī)劃未考慮土地約束”等問題;在區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)調(diào)查中,主要指出“有12個地方交通項(xiàng)目與國家規(guī)劃銜接不到位,個別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對接,城鄉(xiāng)間路網(wǎng)密度相差也較大”等問題。通過以上揭示和分析,為有關(guān)部門決策和管理提供重要參考。
    五、關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險隱患,推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全
    
面對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,審計中更加關(guān)注財政、金融運(yùn)行情況以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策措施的落實(shí)情況。今年的審計工作報告從三個方面對這些問題作了揭示:一是跟蹤監(jiān)督地方政府性債務(wù)增長變化情況,防范潛在債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險。報告從新型融資手段、償債資金來源、融資平臺公司清理等層面深入揭示當(dāng)前債務(wù)管理的新情況新問題,提出“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理”的建議。二是監(jiān)督檢查宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況,促進(jìn)政令暢通。如在金融審計中,突出反映差別化信貸政策落實(shí)不到位問題;在國有企業(yè)審計中,深入揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范,尤其是盲目跟風(fēng)投資多晶硅、風(fēng)電、煤化工等項(xiàng)目,有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計中,重點(diǎn)指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位,不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。三是密切關(guān)注發(fā)展中的風(fēng)險隱患,維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。報告指出通過金融審計發(fā)現(xiàn),一些金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和風(fēng)險防范機(jī)制不健全,有的分支機(jī)構(gòu)通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量,部分信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸等,干擾正常的金融市場秩序;通過調(diào)查53戶中央骨干企業(yè)發(fā)現(xiàn),一些企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全,不當(dāng)及違規(guī)決策時有發(fā)生,科技創(chuàng)新機(jī)制也不完善,科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展等問題。對這些問題的揭示和反映,有利于推動及時堵塞漏洞、化解隱患。
    六、關(guān)注重大違法犯罪問題的新情況新特點(diǎn),深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)
    打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和懲治腐敗是法律賦予審計監(jiān)督的重要職責(zé)。這些年來,審計機(jī)關(guān)圍繞中央反腐倡廉的部署與要求,始終把查處重大違法違規(guī)問題和犯罪案件線索作為一項(xiàng)重要任務(wù)。今年的審計工作報告對175起案件線索的特征和規(guī)律進(jìn)行深入分析,得出以下四個新特點(diǎn):一是有的利用權(quán)力設(shè)租尋租,向特定關(guān)系企業(yè)或親友輸送利益;二是有的借助內(nèi)幕或關(guān)聯(lián)交易侵權(quán)牟利,利用自身專業(yè)知識背景和掌握的內(nèi)幕信息,以表面上正常的市場交易為掩護(hù),倒買倒賣從中牟利或向關(guān)聯(lián)方輸送利益,專業(yè)性和隱蔽性較強(qiáng);三是有的實(shí)施方式網(wǎng)絡(luò)化,涉眾性強(qiáng)、利益鏈條長,且呈高科技化、高智能化態(tài)勢,查處難度較大;四是有的侵害公眾利益,社會影響和危害巨大。從根本上講,很多腐敗問題也是制度機(jī)制不完善造成的。通過揭示分析既有利于推動這些多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的深化改革,又有利于警示相關(guān)監(jiān)管部門及時堵塞漏洞強(qiáng)化監(jiān)管,促進(jìn)標(biāo)本兼治和源頭反腐。
【關(guān)閉】    【打印】