促進良治是各國最高審計機關(guān)的共同目標
審計署境外審計司 章軻
《北京宣言——最高審計機關(guān)促進良治》（以下簡稱《北京宣言》）是2013年在北京召開的世界審計第二十一屆大會的唯一正式成果文件，其核心是明確了各國最高審計機關(guān)的共同目標，即促進國家良治和全球良治。《北京宣言》總結(jié)了世界審計組織成立60年來的成就與經(jīng)驗，分析了最高審計機關(guān)面臨的新挑戰(zhàn)和新機遇，提出了最高審計機關(guān)促進國家良治和全球良治的使命目標和實現(xiàn)途徑，確認了世界審計組織未來的工作目標和著力點。該宣言再次集中體現(xiàn)了世界審計組織“經(jīng)驗分享，人人共惠”的理念，一經(jīng)形成，便得到了各國最高審計機關(guān)代表的廣泛認同和熱烈響應，在世界審計組織第二十一屆大會上得以順利通過。與會代表盛贊，《北京宣言》是繼《利馬宣言》和《墨西哥宣言》后，世界審計組織又一份綱領(lǐng)性文件，它將成為世界審計組織發(fā)展史上繼往開來的里程碑，引領(lǐng)各國最高審計機關(guān)攜手邁入促進良治的新時代。
一、《北京宣言》的形成背景
世界審計組織大會是世界審計組織的最高權(quán)力機構(gòu)，每三年召開一次。會議的內(nèi)容除包括兩次全體會議，討論世界審計組織各委員會、工作組工作外，還要選擇各國最高審計機關(guān)共同關(guān)心的、在國家審計和財政管理領(lǐng)域重要的、前沿的話題，作為大會主議題進行研討，并形成宣言或決議性質(zhì)的成果性文件。
2012年，中國審計長提議將“國家審計與國家治理”列為此次大會第一主議題，得到了世界審計組織理事會的贊同，理事會還決定，將世界審計第二十一屆大會的成果匯聚成《北京宣言》，來展示最高審計機關(guān)的成就、使命和實現(xiàn)途徑，回顧世界審計組織60周年的輝煌成就和基本經(jīng)驗，介紹兩個主議題的研討成果，重申制定和實施戰(zhàn)略規(guī)劃，確認世界審計組織在新的歷史發(fā)展階段的愿景和核心價值的重要性。
根據(jù)理事會的決定, 世界審計組織秘書處、世界審計組織有關(guān)委員會、世界各主要地區(qū)審計組織代表以及中國審計署和一些國家最高審計機關(guān)的專家，組成了《北京宣言》工作組，負責宣言的起草和聯(lián)絡等任務。2013年5月，中國審計署召集《北京宣言》工作組和世界審計組織專家在北京召開研討會，就宣言框架和主體內(nèi)容達成了基本共識，為世界審計大會順利通過《北京宣言》奠定了扎實的基礎(chǔ)。
2013年10月，世界審計組織第二十一屆大會于在中國北京舉行，來自160多個國家的世界審計組織成員、觀察員等600多名代表齊聚一堂。國務院總理李克強出席了開幕式并致辭，聯(lián)合國秘書長潘基文向大會發(fā)來賀辭。在本次大會上，《北京宣言》工作組根據(jù)兩個主議題的研討情況和與會代表對宣言初稿的反饋意見，對宣言進行了多個輪次的修改完善，廣泛采納了各方意見和建議，宣言最終得以順利通過。
二、《北京宣言》的主要內(nèi)容
《北京宣言》圍繞“最高審計機關(guān)促進良治”這個主題，在匯集世界審計組織第二十一屆大會兩個主議題研討成果的基礎(chǔ)上，按照“歷史——現(xiàn)實——未來”的脈絡，總結(jié)世界審計組織的歷史，分析最高審計機關(guān)面臨的現(xiàn)實機遇與挑戰(zhàn)，明確最高審計機關(guān)的使命和目標，展望世界審計組織的未來。
宣言分正文和附件兩大部分。正文的主要內(nèi)容包括：
“序言”，重申了世界審計組織的理念、宗旨和作用，強調(diào)了第66屆聯(lián)合國大會第209號決議——《通過加強最高審計機關(guān)提高公共行政效率、問責、效果和透明度》的主要內(nèi)容，概括了世界審計組織第二十一次大會的主要內(nèi)容和總體結(jié)論。
第一章“世界審計組織的成就與經(jīng)驗”，回顧了世界審計組織60年的發(fā)展歷程，特別強調(diào)了其突出成就，包括確定公共部門審計獨立性、效率和效果基本原則的《利馬宣言》、反映最高審計機關(guān)獨立性的《墨西哥宣言》、有助于加強全世界公共部門審計的《最高審計機關(guān)國際準則》框架，以及第66屆聯(lián)合國大會通過的第209號決議。
第二章“最高審計機關(guān)促進國家良治”，概括了本次大會第一主議題“國家審計與國家治理”的研討成果。最高審計機關(guān)是國家治理的重要組成部分，應當繼續(xù)致力于維護民主法治、提高政府效能、預防并打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生和推動透明問責，以促進國家良治，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
第三章“保障財政政策長期可持續(xù)性”，概括了本次大會第二主議題“最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期持續(xù)性領(lǐng)域的作用”的研討成果。最高審計機關(guān)應當通過強化政府會計報表審計、公共財政績效審計、公共債務審計、財政財務合規(guī)審計、公共財政政策評估等，保障本國財政政策可持續(xù)，促進國家良治。
第四章“實現(xiàn)全球良治——我們的共同目標”，對兩個主議題的研討成果進行了深化和擴展，結(jié)合當今世界挑戰(zhàn)無所不在、全球化日益加劇的現(xiàn)實，倡導各國最高審計機關(guān)與世界審計組織攜手應對，在促進國家良治的基礎(chǔ)上，通過承擔共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發(fā)出共同的聲音，促進全球良治。
第五章“大會結(jié)論”，強調(diào)世界審計組織應該更具前瞻性和外向性，并圍繞著《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011－2016）》所確定的四個戰(zhàn)略目標，從繼續(xù)完善職業(yè)準則、加強能力建設(shè)、鼓勵知識分享、建設(shè)典范機構(gòu)四個方面，對世界審計組織未來工作進行了規(guī)劃，同時特別提到世界審計組織將在聯(lián)合國2015后發(fā)展議程中發(fā)揮作用。
《北京宣言》還包括四個附件：
附件1是《北京共識》，匯集了本次大會“國家審計與國家治理”和“最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”兩項主議題的研討結(jié)果。
附件2是在世界審計組織第二十一屆大會認可的《最高審計機關(guān)國際準則》、《世界審計組織良治指南》和正式文件清單。
附件3是最新發(fā)布的第十二號最高審計機關(guān)國際準則《最高審計機關(guān)的價值與裨益——在公眾的生活中發(fā)揮重要作用》全文。
附件4是更新后的世界審計組織機構(gòu)圖。
三、《北京宣言》的亮點
《北京宣言》主題突出、內(nèi)容豐富，呈現(xiàn)出以下亮點：
（一）首次明確了最高審計機關(guān)的使命和目標——促進良治。在世界審計組織60年的歷史上，有很多重要的文件指導著各國國家審計實踐，例如《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、《最高審計機關(guān)國際準則》等。但是，這些文件主要涉及的都是國家審計“怎么做”的問題，包括應遵守的基本原則、審計程序、審計方法等等，對于國家審計應當“做什么”的問題，卻鮮有涉及?！侗本┬浴返淖畲罅咙c和核心內(nèi)容在于，首次在世界范圍內(nèi)，明確提出促進良治是最高審計機關(guān)的使命和目標，并得到了各國最高審計機關(guān)的一致認可。這一觀念的提出將為各國最高審計機關(guān)和世界審計組織更好地履行職責指明方向。
（二）明確了國家審計與國家治理的關(guān)系，以及最高審計機關(guān)促進國家良治的途徑?！侗本┬浴敷w現(xiàn)了與會各國對主議題一的研討成果，明確提出國家審計是國家治理的重要組成部分，并在其附件1《北京共識》中指出，國家審計在國家治理中的作用如同人體中的“免疫系統(tǒng)”，應當而且能夠發(fā)揮自身獨有的預防、揭示和抵御功能。這標志著 “國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’”這一論斷，得到了世界審計組織和各國審計機關(guān)的廣泛認可。在此基礎(chǔ)上，《北京宣言》還對國家審計在促進國家良治中發(fā)揮的作用（包括通過保障本國財政政策的長期可持續(xù)性來促進國家良治）、面臨的挑戰(zhàn)和應對措施進行了概括。
（三）將良治的范圍從國家層面擴展到全球?qū)用?，強調(diào)世界審計組織和最高審計機關(guān)應當攜手應對全球化挑戰(zhàn)?！侗本┬浴凡粌H關(guān)注單個最高審計機關(guān)如何完成使命、實現(xiàn)目標，而且關(guān)注在全球化時代，世界審計組織和各國最高審計機關(guān)一道，如何在各國間、區(qū)域間，乃至全球范圍內(nèi)采取的協(xié)調(diào)或合作方式，妥善應對和解決全球性問題?；谶@種考慮，《北京宣言》提出實現(xiàn)全球良治是我們共同的目標。這里的全球良治，并不是要建立一個世界政府，而是在尊重各國國家治理和最高審計機關(guān)體制的基礎(chǔ)上，加強溝通協(xié)調(diào)，以解決共同面臨的問題，實現(xiàn)全球范圍的良好治理。各國最高審計機關(guān)促進全球良治的途徑包括：審計本國政府履行國際承諾的情況，促進政府履行國際義務；持續(xù)關(guān)注并及時揭示全球性、區(qū)域性的重大風險；就面臨的共同挑戰(zhàn)和問題開展聯(lián)合審計和平行審計；參與國際組織和區(qū)域性組織的外部審計等等。
（四）強調(diào)世界審計組織要更具前瞻性和外向性，在促進全球良治中發(fā)揮更大的作用?！侗本┬浴吩诳偨Y(jié)世界審計組織過去60年成就和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，強調(diào)“促進良治既是世界審計組織源遠流長的理念，也是其工作的中心目標”。為此，世界審計組織要更具前瞻性和外向性，即其工作重點不僅面對各個最高審計機關(guān)的能力建設(shè)、信息交流和經(jīng)驗分享，還應當加強以下方面的工作，放眼促進全球良治的大目標：通過完善并促進各國認可和采用最高審計機關(guān)國際準則，做國際審計規(guī)則的制定者和推廣者；通過對全球重要及突發(fā)事宜進行前瞻性研究并提出建議，做全球治理的建言者；通過推動由最高審計機關(guān)實施國際組織和地區(qū)性組織的外部審計，加強與聯(lián)合國、世界銀行等多邊機構(gòu)溝通協(xié)商，做全球治理的參與者；積極參加多邊活動，在國際性和區(qū)域性議題上發(fā)出聲音，做最高審計機關(guān)的代言人；建設(shè)成為良治的典范機構(gòu)，提升國際影響力。
我們期待，各國最高審計機關(guān)在《北京宣言》的引領(lǐng)和指導下，不斷完善自我，提升在政府和民眾心目中的地位，更好地履行各國憲法和法律賦予的職責，實現(xiàn)促進國家良治和全球良治的共同目標。
一、《北京宣言》的形成背景
世界審計組織大會是世界審計組織的最高權(quán)力機構(gòu)，每三年召開一次。會議的內(nèi)容除包括兩次全體會議，討論世界審計組織各委員會、工作組工作外，還要選擇各國最高審計機關(guān)共同關(guān)心的、在國家審計和財政管理領(lǐng)域重要的、前沿的話題，作為大會主議題進行研討，并形成宣言或決議性質(zhì)的成果性文件。
2012年，中國審計長提議將“國家審計與國家治理”列為此次大會第一主議題，得到了世界審計組織理事會的贊同，理事會還決定，將世界審計第二十一屆大會的成果匯聚成《北京宣言》，來展示最高審計機關(guān)的成就、使命和實現(xiàn)途徑，回顧世界審計組織60周年的輝煌成就和基本經(jīng)驗，介紹兩個主議題的研討成果，重申制定和實施戰(zhàn)略規(guī)劃，確認世界審計組織在新的歷史發(fā)展階段的愿景和核心價值的重要性。
根據(jù)理事會的決定, 世界審計組織秘書處、世界審計組織有關(guān)委員會、世界各主要地區(qū)審計組織代表以及中國審計署和一些國家最高審計機關(guān)的專家，組成了《北京宣言》工作組，負責宣言的起草和聯(lián)絡等任務。2013年5月，中國審計署召集《北京宣言》工作組和世界審計組織專家在北京召開研討會，就宣言框架和主體內(nèi)容達成了基本共識，為世界審計大會順利通過《北京宣言》奠定了扎實的基礎(chǔ)。
2013年10月，世界審計組織第二十一屆大會于在中國北京舉行，來自160多個國家的世界審計組織成員、觀察員等600多名代表齊聚一堂。國務院總理李克強出席了開幕式并致辭，聯(lián)合國秘書長潘基文向大會發(fā)來賀辭。在本次大會上，《北京宣言》工作組根據(jù)兩個主議題的研討情況和與會代表對宣言初稿的反饋意見，對宣言進行了多個輪次的修改完善，廣泛采納了各方意見和建議，宣言最終得以順利通過。
二、《北京宣言》的主要內(nèi)容
《北京宣言》圍繞“最高審計機關(guān)促進良治”這個主題，在匯集世界審計組織第二十一屆大會兩個主議題研討成果的基礎(chǔ)上，按照“歷史——現(xiàn)實——未來”的脈絡，總結(jié)世界審計組織的歷史，分析最高審計機關(guān)面臨的現(xiàn)實機遇與挑戰(zhàn)，明確最高審計機關(guān)的使命和目標，展望世界審計組織的未來。
宣言分正文和附件兩大部分。正文的主要內(nèi)容包括：
“序言”，重申了世界審計組織的理念、宗旨和作用，強調(diào)了第66屆聯(lián)合國大會第209號決議——《通過加強最高審計機關(guān)提高公共行政效率、問責、效果和透明度》的主要內(nèi)容，概括了世界審計組織第二十一次大會的主要內(nèi)容和總體結(jié)論。
第一章“世界審計組織的成就與經(jīng)驗”，回顧了世界審計組織60年的發(fā)展歷程，特別強調(diào)了其突出成就，包括確定公共部門審計獨立性、效率和效果基本原則的《利馬宣言》、反映最高審計機關(guān)獨立性的《墨西哥宣言》、有助于加強全世界公共部門審計的《最高審計機關(guān)國際準則》框架，以及第66屆聯(lián)合國大會通過的第209號決議。
第二章“最高審計機關(guān)促進國家良治”，概括了本次大會第一主議題“國家審計與國家治理”的研討成果。最高審計機關(guān)是國家治理的重要組成部分，應當繼續(xù)致力于維護民主法治、提高政府效能、預防并打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生和推動透明問責，以促進國家良治，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
第三章“保障財政政策長期可持續(xù)性”，概括了本次大會第二主議題“最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期持續(xù)性領(lǐng)域的作用”的研討成果。最高審計機關(guān)應當通過強化政府會計報表審計、公共財政績效審計、公共債務審計、財政財務合規(guī)審計、公共財政政策評估等，保障本國財政政策可持續(xù)，促進國家良治。
第四章“實現(xiàn)全球良治——我們的共同目標”，對兩個主議題的研討成果進行了深化和擴展，結(jié)合當今世界挑戰(zhàn)無所不在、全球化日益加劇的現(xiàn)實，倡導各國最高審計機關(guān)與世界審計組織攜手應對，在促進國家良治的基礎(chǔ)上，通過承擔共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發(fā)出共同的聲音，促進全球良治。
第五章“大會結(jié)論”，強調(diào)世界審計組織應該更具前瞻性和外向性，并圍繞著《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011－2016）》所確定的四個戰(zhàn)略目標，從繼續(xù)完善職業(yè)準則、加強能力建設(shè)、鼓勵知識分享、建設(shè)典范機構(gòu)四個方面，對世界審計組織未來工作進行了規(guī)劃，同時特別提到世界審計組織將在聯(lián)合國2015后發(fā)展議程中發(fā)揮作用。
《北京宣言》還包括四個附件：
附件1是《北京共識》，匯集了本次大會“國家審計與國家治理”和“最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”兩項主議題的研討結(jié)果。
附件2是在世界審計組織第二十一屆大會認可的《最高審計機關(guān)國際準則》、《世界審計組織良治指南》和正式文件清單。
附件3是最新發(fā)布的第十二號最高審計機關(guān)國際準則《最高審計機關(guān)的價值與裨益——在公眾的生活中發(fā)揮重要作用》全文。
附件4是更新后的世界審計組織機構(gòu)圖。
三、《北京宣言》的亮點
《北京宣言》主題突出、內(nèi)容豐富，呈現(xiàn)出以下亮點：
（一）首次明確了最高審計機關(guān)的使命和目標——促進良治。在世界審計組織60年的歷史上，有很多重要的文件指導著各國國家審計實踐，例如《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、《最高審計機關(guān)國際準則》等。但是，這些文件主要涉及的都是國家審計“怎么做”的問題，包括應遵守的基本原則、審計程序、審計方法等等，對于國家審計應當“做什么”的問題，卻鮮有涉及?！侗本┬浴返淖畲罅咙c和核心內(nèi)容在于，首次在世界范圍內(nèi)，明確提出促進良治是最高審計機關(guān)的使命和目標，并得到了各國最高審計機關(guān)的一致認可。這一觀念的提出將為各國最高審計機關(guān)和世界審計組織更好地履行職責指明方向。
（二）明確了國家審計與國家治理的關(guān)系，以及最高審計機關(guān)促進國家良治的途徑?！侗本┬浴敷w現(xiàn)了與會各國對主議題一的研討成果，明確提出國家審計是國家治理的重要組成部分，并在其附件1《北京共識》中指出，國家審計在國家治理中的作用如同人體中的“免疫系統(tǒng)”，應當而且能夠發(fā)揮自身獨有的預防、揭示和抵御功能。這標志著 “國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’”這一論斷，得到了世界審計組織和各國審計機關(guān)的廣泛認可。在此基礎(chǔ)上，《北京宣言》還對國家審計在促進國家良治中發(fā)揮的作用（包括通過保障本國財政政策的長期可持續(xù)性來促進國家良治）、面臨的挑戰(zhàn)和應對措施進行了概括。
（三）將良治的范圍從國家層面擴展到全球?qū)用?，強調(diào)世界審計組織和最高審計機關(guān)應當攜手應對全球化挑戰(zhàn)?！侗本┬浴凡粌H關(guān)注單個最高審計機關(guān)如何完成使命、實現(xiàn)目標，而且關(guān)注在全球化時代，世界審計組織和各國最高審計機關(guān)一道，如何在各國間、區(qū)域間，乃至全球范圍內(nèi)采取的協(xié)調(diào)或合作方式，妥善應對和解決全球性問題?；谶@種考慮，《北京宣言》提出實現(xiàn)全球良治是我們共同的目標。這里的全球良治，并不是要建立一個世界政府，而是在尊重各國國家治理和最高審計機關(guān)體制的基礎(chǔ)上，加強溝通協(xié)調(diào)，以解決共同面臨的問題，實現(xiàn)全球范圍的良好治理。各國最高審計機關(guān)促進全球良治的途徑包括：審計本國政府履行國際承諾的情況，促進政府履行國際義務；持續(xù)關(guān)注并及時揭示全球性、區(qū)域性的重大風險；就面臨的共同挑戰(zhàn)和問題開展聯(lián)合審計和平行審計；參與國際組織和區(qū)域性組織的外部審計等等。
（四）強調(diào)世界審計組織要更具前瞻性和外向性，在促進全球良治中發(fā)揮更大的作用?！侗本┬浴吩诳偨Y(jié)世界審計組織過去60年成就和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，強調(diào)“促進良治既是世界審計組織源遠流長的理念，也是其工作的中心目標”。為此，世界審計組織要更具前瞻性和外向性，即其工作重點不僅面對各個最高審計機關(guān)的能力建設(shè)、信息交流和經(jīng)驗分享，還應當加強以下方面的工作，放眼促進全球良治的大目標：通過完善并促進各國認可和采用最高審計機關(guān)國際準則，做國際審計規(guī)則的制定者和推廣者；通過對全球重要及突發(fā)事宜進行前瞻性研究并提出建議，做全球治理的建言者；通過推動由最高審計機關(guān)實施國際組織和地區(qū)性組織的外部審計，加強與聯(lián)合國、世界銀行等多邊機構(gòu)溝通協(xié)商，做全球治理的參與者；積極參加多邊活動，在國際性和區(qū)域性議題上發(fā)出聲音，做最高審計機關(guān)的代言人；建設(shè)成為良治的典范機構(gòu)，提升國際影響力。
我們期待，各國最高審計機關(guān)在《北京宣言》的引領(lǐng)和指導下，不斷完善自我，提升在政府和民眾心目中的地位，更好地履行各國憲法和法律賦予的職責，實現(xiàn)促進國家良治和全球良治的共同目標。
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