審計(jì)助圓安居夢——江蘇南京市四大片區(qū)保障房征地拆遷審計(jì)紀(jì)實(shí)
江蘇省南京市審計(jì)局實(shí)施的“四大片區(qū)保障房征地拆遷費(fèi)用專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目”，名列2013年全國地方審計(jì)機(jī)關(guān)優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目之首。該項(xiàng)目審計(jì)核減成本11.57億元，揭露體制機(jī)制問題24條，推動(dòng)政府及有關(guān)部門出臺規(guī)范性文件12個(gè)，移送案件線索4起，19人被立案偵查并受到處分。通過審計(jì)，維護(hù)了專項(xiàng)資金安全和被拆遷人的合法權(quán)益，推動(dòng)了南京市征地拆遷政策和相關(guān)制度的建立和完善，有效控制了征地拆遷成本，促進(jìn)了南京市的保障性住房建設(shè)。
立項(xiàng)選題“準(zhǔn)”、審計(jì)方法“活”、 查處力度“大”、 影響范圍“廣”，是該項(xiàng)目審計(jì)組長日前對該項(xiàng)目作出的總結(jié)。
立項(xiàng)選題“準(zhǔn)”
2010年，南京市保障性住房建設(shè)進(jìn)入跨越發(fā)展時(shí)期，集中規(guī)劃建設(shè)丁家莊、花崗、岱山和上坊等四大片區(qū)保障房項(xiàng)目。項(xiàng)目立項(xiàng)總投資396億元，規(guī)劃用地637.43公頃，總建筑面積845.56萬㎡，保障房房源總量8.28萬套。拆遷房屋總面積134.65萬㎡，其中住戶4003戶、企業(yè)175家，涉及征地拆遷資金65.64億元。征地拆遷工作由市保障房建設(shè)指揮部、市保障房公司委托相關(guān)區(qū)政府負(fù)責(zé)組織，由項(xiàng)目所在街道及村委會具體實(shí)施。
該項(xiàng)目當(dāng)年被列為南京市十大民生工程之首。在各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視下，征地拆遷工作有序推進(jìn)。市保障房建設(shè)指揮部會同審計(jì)、監(jiān)察、城管、公安、法院以及國土等部門定期對接工作，多次召開合議會，實(shí)事求是地分析和解決征地拆遷中的矛盾和問題，為南京市加快保障房建設(shè)提供了有力保障。至審計(jì)截止日，98%的農(nóng)戶和企業(yè)完成了征地和拆遷。
為保障政府中心工作的推進(jìn)、服務(wù)重大民生工程，南京市審計(jì)局分概算預(yù)審、過程跟蹤和決算審計(jì)三階段對該項(xiàng)目進(jìn)行了全過程審計(jì)，重點(diǎn)是圍繞拆遷程序、政策執(zhí)行、資金發(fā)放和內(nèi)控制度執(zhí)行加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。
審計(jì)方法“活”
為了提高審計(jì)項(xiàng)目成效，南京市審計(jì)局在審計(jì)組織方式、審前準(zhǔn)備、審計(jì)質(zhì)量控制和審計(jì)方法運(yùn)用等方面進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新和探索。
在審計(jì)組織方式上，采取多種方式整合審計(jì)資源。根據(jù)征地拆遷審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，在全局選定具有豐富審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任審計(jì)組長，再由審計(jì)組長通過招投標(biāo)方式選定兩名主審。此外，還通過公開招標(biāo)選聘具備房地產(chǎn)估價(jià)師、資產(chǎn)評估師等執(zhí)業(yè)資格的人員參與審計(jì)。
在制定審計(jì)方案前，審計(jì)組做足了“功課”，與市保障房公司和拆遷實(shí)施單位等進(jìn)行了充分的溝通，查閱了大量的委托征地拆遷協(xié)議、會議紀(jì)要以及會計(jì)資料、審計(jì)資料等，并積極利用項(xiàng)目前期的跟蹤審計(jì)成果。
然而，項(xiàng)目的實(shí)施難度還是超過了大家的預(yù)料。3個(gè)行政區(qū)、22個(gè)被審計(jì)單位、4000多宗拆遷檔案、3900余名失地農(nóng)民參保安置……沒有標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，沒有規(guī)范的歸檔資料。審計(jì)組一邊認(rèn)真研究相關(guān)政策法規(guī)，一邊深入了解四大片區(qū)征地拆遷情況，調(diào)整審計(jì)思路，多次優(yōu)化審計(jì)方案。最后，決定以征地拆遷資金使用情況為主線，資金到哪里審計(jì)就到哪里。同時(shí)，把審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)鎖定在企業(yè)拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂和村民青苗補(bǔ)償上，關(guān)注征地補(bǔ)償安置和集體土地房屋拆遷補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，深入挖掘征地拆遷中的違法違紀(jì)問題。
查處力度“大”
征地拆遷資金是老百姓的“保命錢”，卻被有的人看成了“唐僧肉”。在四大片區(qū)保障房項(xiàng)目征地拆遷審計(jì)中，南京市審計(jì)局牢固樹立案源意識，加大案件查處力度，對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的線索查深查透，堅(jiān)決制止征地拆遷中的違法違紀(jì)行為，維護(hù)被拆遷群眾的合法權(quán)益。
該項(xiàng)目審計(jì)核減征地拆遷成本11.57億元，共查出16個(gè)金額100萬元以上的違規(guī)和管理不規(guī)范問題，19個(gè)非金額計(jì)量違規(guī)和管理不規(guī)范問題。此外，對15個(gè)審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)問題依法作出實(shí)質(zhì)性處理處罰決定，對4個(gè)不屬于審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)問題移送檢察機(jī)關(guān)后得到實(shí)質(zhì)性處理。
為深入查證重大疑點(diǎn)事項(xiàng)，審計(jì)組延伸審計(jì)了3個(gè)區(qū)及相關(guān)街道的16個(gè)征地拆遷實(shí)施單位，從工商和公安部門調(diào)查取證100多家企業(yè)和300余戶個(gè)體工商戶的經(jīng)營信息以及4000多個(gè)拆遷戶的戶籍?dāng)?shù)據(jù)，翻閱各類賬冊憑證1600余本。審計(jì)人員運(yùn)用計(jì)算機(jī)對多方采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對，迅速鎖定疑點(diǎn)范圍并深究細(xì)查，逐一揭開了真相。
某社區(qū)四名負(fù)責(zé)人2010年至2012年利用從事征地拆遷工作職務(wù)之便，在保障性住房等項(xiàng)目的征地過程中，多次采用虛列青苗補(bǔ)償費(fèi)等方式共同或單獨(dú)侵吞征地拆遷款264萬元，并超越職權(quán)，通過偽造青苗、遷墳補(bǔ)償單據(jù)等手段套取保障性住房拆遷資金820萬元至社區(qū)賬上，致使國家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。
某基層單位“盯”上征地拆遷補(bǔ)償資金，擠占、挪用征地補(bǔ)償安置資金2181萬元，并侵占青苗補(bǔ)償資金、套取拆遷補(bǔ)償款設(shè)立1000多萬的“賬外賬”。
審計(jì)組結(jié)合審計(jì)查證成果，累計(jì)向有關(guān)部門移送處理書4份，提供疑點(diǎn)線索12條、審計(jì)證據(jù)及相關(guān)成果資料1259頁。
根據(jù)審計(jì)組移送的案件線索，檢察機(jī)關(guān)14次立案，對19名涉案人員進(jìn)行立案偵查。截至目前，已有15人受到刑事處分，另有4人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。
影響范圍“廣”
四大片區(qū)保障房項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用審計(jì)調(diào)查中挖出案件后，在南京市征地拆遷領(lǐng)域及社會引起強(qiáng)烈反響，南京電視臺等多家媒體進(jìn)行了報(bào)道。南京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隨后開展了新一輪征地拆遷專項(xiàng)整治活動(dòng)。
審計(jì)結(jié)束后，南京市政府和主管部門根據(jù)審計(jì)建議積極整改，不斷完善征地拆遷制度。目前，該項(xiàng)目審計(jì)決定所有事項(xiàng)全部執(zhí)行完畢，整改率達(dá)到100%。為切實(shí)從制度上解決問題，市政府先后出臺了完善被征地農(nóng)民老年生活保障和住房保障政策、加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和規(guī)范拆遷補(bǔ)償工作等6個(gè)規(guī)范性文件；市國土局、相關(guān)區(qū)政府和被審計(jì)單位分別制定了1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)規(guī)章制度。
2013年，市政府還根據(jù)審計(jì)建議出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)集體土地房屋拆遷跟蹤審計(jì)工作實(shí)施辦法》，推動(dòng)拆遷審計(jì)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：審計(jì)的范圍從過去有重點(diǎn)的選擇審計(jì)向全覆蓋審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)的內(nèi)容從過去以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主向全方位審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)的方法從過去竣工決算審計(jì)向全過程跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變。
“大學(xué)之道，止于至善?！蹦暇┦袑徲?jì)局分管副局長林林說，“征地拆遷工作政策性強(qiáng)，為從根本上維護(hù)被拆遷群眾的合法權(quán)益，我們更注重推動(dòng)從制度上規(guī)范征地拆遷工作。”（吳春蘭）
立項(xiàng)選題“準(zhǔn)”、審計(jì)方法“活”、 查處力度“大”、 影響范圍“廣”，是該項(xiàng)目審計(jì)組長日前對該項(xiàng)目作出的總結(jié)。
立項(xiàng)選題“準(zhǔn)”
2010年，南京市保障性住房建設(shè)進(jìn)入跨越發(fā)展時(shí)期，集中規(guī)劃建設(shè)丁家莊、花崗、岱山和上坊等四大片區(qū)保障房項(xiàng)目。項(xiàng)目立項(xiàng)總投資396億元，規(guī)劃用地637.43公頃，總建筑面積845.56萬㎡，保障房房源總量8.28萬套。拆遷房屋總面積134.65萬㎡，其中住戶4003戶、企業(yè)175家，涉及征地拆遷資金65.64億元。征地拆遷工作由市保障房建設(shè)指揮部、市保障房公司委托相關(guān)區(qū)政府負(fù)責(zé)組織，由項(xiàng)目所在街道及村委會具體實(shí)施。
該項(xiàng)目當(dāng)年被列為南京市十大民生工程之首。在各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視下，征地拆遷工作有序推進(jìn)。市保障房建設(shè)指揮部會同審計(jì)、監(jiān)察、城管、公安、法院以及國土等部門定期對接工作，多次召開合議會，實(shí)事求是地分析和解決征地拆遷中的矛盾和問題，為南京市加快保障房建設(shè)提供了有力保障。至審計(jì)截止日，98%的農(nóng)戶和企業(yè)完成了征地和拆遷。
為保障政府中心工作的推進(jìn)、服務(wù)重大民生工程，南京市審計(jì)局分概算預(yù)審、過程跟蹤和決算審計(jì)三階段對該項(xiàng)目進(jìn)行了全過程審計(jì)，重點(diǎn)是圍繞拆遷程序、政策執(zhí)行、資金發(fā)放和內(nèi)控制度執(zhí)行加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。
審計(jì)方法“活”
為了提高審計(jì)項(xiàng)目成效，南京市審計(jì)局在審計(jì)組織方式、審前準(zhǔn)備、審計(jì)質(zhì)量控制和審計(jì)方法運(yùn)用等方面進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新和探索。
在審計(jì)組織方式上，采取多種方式整合審計(jì)資源。根據(jù)征地拆遷審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，在全局選定具有豐富審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任審計(jì)組長，再由審計(jì)組長通過招投標(biāo)方式選定兩名主審。此外，還通過公開招標(biāo)選聘具備房地產(chǎn)估價(jià)師、資產(chǎn)評估師等執(zhí)業(yè)資格的人員參與審計(jì)。
在制定審計(jì)方案前，審計(jì)組做足了“功課”，與市保障房公司和拆遷實(shí)施單位等進(jìn)行了充分的溝通，查閱了大量的委托征地拆遷協(xié)議、會議紀(jì)要以及會計(jì)資料、審計(jì)資料等，并積極利用項(xiàng)目前期的跟蹤審計(jì)成果。
然而，項(xiàng)目的實(shí)施難度還是超過了大家的預(yù)料。3個(gè)行政區(qū)、22個(gè)被審計(jì)單位、4000多宗拆遷檔案、3900余名失地農(nóng)民參保安置……沒有標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，沒有規(guī)范的歸檔資料。審計(jì)組一邊認(rèn)真研究相關(guān)政策法規(guī)，一邊深入了解四大片區(qū)征地拆遷情況，調(diào)整審計(jì)思路，多次優(yōu)化審計(jì)方案。最后，決定以征地拆遷資金使用情況為主線，資金到哪里審計(jì)就到哪里。同時(shí)，把審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)鎖定在企業(yè)拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂和村民青苗補(bǔ)償上，關(guān)注征地補(bǔ)償安置和集體土地房屋拆遷補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，深入挖掘征地拆遷中的違法違紀(jì)問題。
查處力度“大”
征地拆遷資金是老百姓的“保命錢”，卻被有的人看成了“唐僧肉”。在四大片區(qū)保障房項(xiàng)目征地拆遷審計(jì)中，南京市審計(jì)局牢固樹立案源意識，加大案件查處力度，對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的線索查深查透，堅(jiān)決制止征地拆遷中的違法違紀(jì)行為，維護(hù)被拆遷群眾的合法權(quán)益。
該項(xiàng)目審計(jì)核減征地拆遷成本11.57億元，共查出16個(gè)金額100萬元以上的違規(guī)和管理不規(guī)范問題，19個(gè)非金額計(jì)量違規(guī)和管理不規(guī)范問題。此外，對15個(gè)審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)問題依法作出實(shí)質(zhì)性處理處罰決定，對4個(gè)不屬于審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)問題移送檢察機(jī)關(guān)后得到實(shí)質(zhì)性處理。
為深入查證重大疑點(diǎn)事項(xiàng)，審計(jì)組延伸審計(jì)了3個(gè)區(qū)及相關(guān)街道的16個(gè)征地拆遷實(shí)施單位，從工商和公安部門調(diào)查取證100多家企業(yè)和300余戶個(gè)體工商戶的經(jīng)營信息以及4000多個(gè)拆遷戶的戶籍?dāng)?shù)據(jù)，翻閱各類賬冊憑證1600余本。審計(jì)人員運(yùn)用計(jì)算機(jī)對多方采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對，迅速鎖定疑點(diǎn)范圍并深究細(xì)查，逐一揭開了真相。
某社區(qū)四名負(fù)責(zé)人2010年至2012年利用從事征地拆遷工作職務(wù)之便，在保障性住房等項(xiàng)目的征地過程中，多次采用虛列青苗補(bǔ)償費(fèi)等方式共同或單獨(dú)侵吞征地拆遷款264萬元，并超越職權(quán)，通過偽造青苗、遷墳補(bǔ)償單據(jù)等手段套取保障性住房拆遷資金820萬元至社區(qū)賬上，致使國家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。
某基層單位“盯”上征地拆遷補(bǔ)償資金，擠占、挪用征地補(bǔ)償安置資金2181萬元，并侵占青苗補(bǔ)償資金、套取拆遷補(bǔ)償款設(shè)立1000多萬的“賬外賬”。
審計(jì)組結(jié)合審計(jì)查證成果，累計(jì)向有關(guān)部門移送處理書4份，提供疑點(diǎn)線索12條、審計(jì)證據(jù)及相關(guān)成果資料1259頁。
根據(jù)審計(jì)組移送的案件線索，檢察機(jī)關(guān)14次立案，對19名涉案人員進(jìn)行立案偵查。截至目前，已有15人受到刑事處分，另有4人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。
影響范圍“廣”
四大片區(qū)保障房項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用審計(jì)調(diào)查中挖出案件后，在南京市征地拆遷領(lǐng)域及社會引起強(qiáng)烈反響，南京電視臺等多家媒體進(jìn)行了報(bào)道。南京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隨后開展了新一輪征地拆遷專項(xiàng)整治活動(dòng)。
審計(jì)結(jié)束后，南京市政府和主管部門根據(jù)審計(jì)建議積極整改，不斷完善征地拆遷制度。目前，該項(xiàng)目審計(jì)決定所有事項(xiàng)全部執(zhí)行完畢，整改率達(dá)到100%。為切實(shí)從制度上解決問題，市政府先后出臺了完善被征地農(nóng)民老年生活保障和住房保障政策、加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和規(guī)范拆遷補(bǔ)償工作等6個(gè)規(guī)范性文件；市國土局、相關(guān)區(qū)政府和被審計(jì)單位分別制定了1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)規(guī)章制度。
2013年，市政府還根據(jù)審計(jì)建議出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)集體土地房屋拆遷跟蹤審計(jì)工作實(shí)施辦法》，推動(dòng)拆遷審計(jì)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：審計(jì)的范圍從過去有重點(diǎn)的選擇審計(jì)向全覆蓋審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)的內(nèi)容從過去以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主向全方位審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)的方法從過去竣工決算審計(jì)向全過程跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變。
“大學(xué)之道，止于至善?！蹦暇┦袑徲?jì)局分管副局長林林說，“征地拆遷工作政策性強(qiáng)，為從根本上維護(hù)被拆遷群眾的合法權(quán)益，我們更注重推動(dòng)從制度上規(guī)范征地拆遷工作。”（吳春蘭）
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