[周游漫筆]英雄莫問出處
【發(fā)布時間:2016年11月04日】
【來源:中國審計報】
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周維培,曾任審計署國際合作司司長、辦公廳主任。2007年至2014年,在擔(dān)任國際合作司司長期間,他親歷了審計署擔(dān)任亞洲審計組織理事會主席,參與聯(lián)合國審計委員會競選及6年任期,舉辦世界審計組織第21屆大會并擔(dān)任理事會主席的全過程,見證了中國審計國際地位的提高,“周游漫筆”系列文章是他對這期間經(jīng)歷與思考的記錄。本刊從今天起陸續(xù)刊發(fā),敬請關(guān)注。

                                                                                                        ——編者

英雄莫問出處

周維培

(摘要)各國最高審計機關(guān)的首腦是如何遴選的,有沒有一些規(guī)律特征?從各國情況來看,審計機關(guān)的首腦來自各個領(lǐng)域,有的從內(nèi)部產(chǎn)生,有的從外部轉(zhuǎn)任。有的來自政府機構(gòu),甚至擔(dān)任過總理或首相;有的有著會計師事務(wù)所的深厚背景……他們都以其經(jīng)驗、見識、能力和人脈,帶領(lǐng)著所任職的最高審計機關(guān)在國家治理中發(fā)揮著作用。

20085月初,我陪同來華訪問的法國審計法院首席院長賽甘(Seguin)先生參觀北京孔廟和雍和宮。賽甘興致很高,在孔廟買了法文版的《論語》和一幅孔子畫像。那天有點炎熱,從雍和宮出來時,我們坐在院子里稍事小憩。這時,一個法國老年旅行團(tuán)涌進(jìn)大門,他們一看見賽甘就顯得非常興奮,歡呼著撲上來,和他擁抱合影,圍著他嘰嘰喳喳地說話。隨行審計法院外事官員庫贊女士笑著對我說:這些人都是賽甘的粉絲。賽甘擔(dān)任法國國民議會議長時,是法國電視臺的??停群芨?。這些旅游者能在中國碰到他,真是一場奇遇和驚喜。這個畫面一直深藏在我的腦海里。

賽甘大學(xué)畢業(yè)后曾短暫做過審計法院的初級審計員,后來他投身政治,一直做到國民議會的(下議院)議長。2002年賽甘告別政壇后,回到闊別42年的審計法院,先擔(dān)任高級法官,兩年后出任首席院長。

其實,從議長位置上轉(zhuǎn)任審計(院)長的,在其他國家也不乏其人。比如2005年擔(dān)任挪威審計長的科斯莫先生,之前作了5年的議會議長,再之前還做過國防部部長和勞動部部長。2014年接替他的福斯先生也不遑多讓,他是挪威議會的第二副議長,擔(dān)任過28年的議員,還做過4年的財政部部長,并曾短暫行使代首相的權(quán)力。再比如羅馬尼亞現(xiàn)任審計法院院長沃克羅尤先生,1992年至1996年擔(dān)任過總理,20002008年是參議院議長,期間還短暫代理過總統(tǒng)。沃克羅尤先生對華友好,是中國政要的老朋友,2012年他以羅馬尼亞審計法院院長身份來訪時,受到國家領(lǐng)導(dǎo)人的接見。

從政府首腦轉(zhuǎn)任審計長的例子我們還能舉出許多。這個現(xiàn)象一直讓我感嘆不已。除了我們常說的“能上能下”為官理念之外,它還表明,在許多國家,最高審計機關(guān)地位確實重要,首腦遴選方式也形成了模式與傳統(tǒng)。那么,這其中有哪些規(guī)律性的特征呢?

內(nèi)部產(chǎn)生首腦

內(nèi)部產(chǎn)生首腦,對一些最高審計機關(guān)來說是慣例。比如意大利審計法院15年中根據(jù)任期產(chǎn)生了3位首席院長,他們是1998年的薩爾尼亞、2007年的拉扎羅、2013年的斯奎特里,都是德高望重的資深官員,在審計法院幾乎工作了一輩子。以薩爾尼亞為例,他1959年進(jìn)入審計法院,在審計、審判、報告各個部門都工作過,還在坎帕尼亞大區(qū)地方審計法院當(dāng)過院長,能說英、法、德、俄等多種語言,是《利馬宣言》的撰稿人之一。再比如日本審計院,院長的遴選實行元老制,由三人組成的院務(wù)委員會中最資深者擔(dān)任,院長做到退休后,后繼者循例接任,因此每屆的任期都很短,一般兩年左右。

另外,非洲一些國家如津巴布韋、肯尼亞、贊比亞,加勒比海國家,南太平洋地區(qū)島國的最高審計機關(guān)也多從內(nèi)部推選首腦。但是其中也有些值得玩味之處。比如南非審計署15年內(nèi)三任審計長都是由內(nèi)部產(chǎn)生的,但是他們都有在會計師事務(wù)所工作的深厚背景。2001年擔(dān)任審計長的法克,一直在安永(EY)工作,1998年受聘為副審計長;2006年擔(dān)任審計長的農(nóng)貝貝,入職就在畢馬威(KPMG),一直沒挪窩,2000年受邀擔(dān)任副審計長;2013年接替農(nóng)貝貝擔(dān)任審計長的馬奎圖,曾在德勤(Deloitte)做到法務(wù)部主管,2007年開始當(dāng)副審計長。這就像是一種設(shè)計好的固定套路:會計師事務(wù)所——副審計長——審計長。與其稱之為內(nèi)部產(chǎn)生,毋寧說是會計師事務(wù)所的“曲線”輸送。這種南非模式在英聯(lián)邦國家比較普遍。比如加拿大前任審計長弗雷澤女士1999年放棄擔(dān)任安永合伙人,進(jìn)入加拿大審計署擔(dān)任副審計長,兩年后晉升審計長,一直做到2012年。接替她的米歇爾先生,此前是加拿大注冊會計師協(xié)會主席。

首腦來自何方

在最高審計機關(guān)首腦產(chǎn)生的內(nèi)部推選名單中,要特別介紹美國審計署第8任審計長多達(dá)羅。201012月,奧巴馬總統(tǒng)從參眾兩院舉薦的不少于3名的候選人中,任命多達(dá)羅為美國審計署第8任審計長,這也是該署60年歷史中第一位從內(nèi)部產(chǎn)生的首腦。多達(dá)羅1973年入署工作,一直干到首席執(zhí)行官,在前任審計長沃克先生辭職后又做了近3年的代理審計長。多達(dá)羅在接受《美國政府財經(jīng)管理雜志》采訪時說:他收到了很多來自美國審計署內(nèi)部和外部的祝賀和評價,都認(rèn)為其獲任是內(nèi)部提拔的成功范例。因此他決心把工作做到最好,以此證明美國審計署的人不僅可以被提拔,而且還能成為優(yōu)秀的審計長。

其實,對于許多國家來說,審計機關(guān)是職業(yè)化機構(gòu),審計人員屬于文官系列,比如英國、印度、巴西等等;一些帶有司法或監(jiān)察特征的審計機關(guān),如法國、德國、韓國等等,審計人員又與法官、檢察官相類似;還有一些如俄羅斯和前獨聯(lián)體國家的審計機關(guān)則帶有更濃郁的行政色彩。對這些國家來說,審計機關(guān)首腦的遴選是一種制度設(shè)計,是一種政治安排。因此,美國審計署選擇多達(dá)羅作為審計長,從制度層面上看,應(yīng)該是一種特例。

綜合考察81位從審計機關(guān)之外轉(zhuǎn)任為首腦的,盡管情況錯綜復(fù)雜,共性的是他們的教育背景多為財經(jīng)、法學(xué)、管理學(xué)科,工作經(jīng)歷也偏重于經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、金融或商貿(mào),有著豐富的管理經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)才能。當(dāng)然最為重要的是,選擇什么樣的才俊去擔(dān)任審計機關(guān)的首腦,與該審計機關(guān)在國家治理中的位置和作用有關(guān)。

拿來自政府機構(gòu)的38位官員來說,做過政府總理或首相的有:埃及中央審計組織審計長艾馬特(1999年)、俄羅斯審計院院長斯捷帕申(2000年)、摩洛哥審計法院院長杰圖(2012年);做過副總理的有韓國審計監(jiān)察院院長田允喆(2004)。斯捷帕申曾是俄羅斯政壇的風(fēng)云人物,做過司法部長、內(nèi)政部長、反腐敗委員會主席、葉利欽時代的政府總理,當(dāng)時地位排在普京之前。斯捷帕申先生在俄聯(lián)邦審計院院長位置上任職多年,與中國審計署建立了密切的合作關(guān)系。2013年接替他的戈利科娃女士的地位也很顯赫,做過財政部副部長、衛(wèi)生部長、總統(tǒng)助理,在2015年“俄羅斯最具影響力的100名女性”中排名第四。

來自政府部門如商務(wù)部、教育部、國防部、稅務(wù)局、外交部、中央銀行的其他政要,也不乏其人,尤其是來自財政部的轉(zhuǎn)任官員有十多位,堪稱琳瑯滿目,應(yīng)有盡有,差不多可以組成一個小內(nèi)閣了。21世紀(jì)以來,印度產(chǎn)生了3位審計長,考爾(2002)、拉伊(2008)都是財政部的首席國務(wù)秘書,夏爾馬(2013)是國防部的國務(wù)秘書(這個副部級的秘書職位很特別,有重要的監(jiān)督職能)。另外,還有來自其他領(lǐng)域的官員,如伊朗審計院院長拉西米(2005)、土耳其審計院院長耶爾(2009)都做過省長,越南審計長丁田棟(2012)前身是省委書記。最令人驚奇的是印尼、阿曼、阿根廷、突尼斯三國的審計長,此前都是駐外大使!

“英雄莫問出處”

這篇文章的標(biāo)題借用北齊高歡的詩句“英雄莫問出處”,其意旨在說明,無論是內(nèi)部產(chǎn)生的首腦,還是外部轉(zhuǎn)任的首腦,他們都以其經(jīng)驗、見識、能力和人脈,帶領(lǐng)著所任職的最高審計機關(guān)在國家治理中發(fā)揮著作用。

比如美國第7任審計長沃克先生,1998年任職前是安達(dá)信合伙人兼全球董事總經(jīng)理,他進(jìn)入美國審計署后,迎合潮流,大膽改革,2000年發(fā)布了該署歷史上第一份戰(zhàn)略規(guī)劃,2004年把美國審計署的GAO改名為“美國政府問責(zé)署”,他還牽頭制定了世界審計組織第一份戰(zhàn)略規(guī)劃(2005-2010年)。

再比如莫瑟先生,他2004年接任奧地利審計院院長和世界審計組織秘書長,開始了他的12年任期。此前他曾在州議會任職,還在聯(lián)邦鐵路股份公司的不動產(chǎn)管理、監(jiān)事會多個部門擔(dān)任要職,還做過10年的公司執(zhí)行董事和董事局局長,算是企業(yè)家出身。莫瑟先生把公司治理的理論和實踐運用在對世界審計組織的機構(gòu)改革和目標(biāo)規(guī)劃上,成就和貢獻(xiàn)為大家所公認(rèn)。

最后,我還要說說伊拉克審計長加齊先生的故事。他1973年進(jìn)入審計署,1997年擔(dān)任副審計長,20044月被任命為審計長。然后就在10月的一天,他和兩名助手在公務(wù)活動中遭遇汽車炸彈襲擊,不幸身亡。可見使命、榮譽與責(zé)任在非常時期要用生命來捍衛(wèi),讓我們懷念這位政府審計戰(zhàn)線的“英雄”吧。

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