《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》（以下稱《試點方案》），已由中辦國辦正式印發(fā)。這是進一步貫徹落實十八大《報告》、十八屆三中全會《決定》、《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的重要部署，必將對我國生態(tài)文明建設產(chǎn)生十分重要的推動和保障作用。我作為國務院發(fā)展研究中心從事生態(tài)文明制度研究咨詢工作的一名學者，同時也作為審計署的一名特約審計員，談談對自然資源資產(chǎn)離任審計的幾點認識。
一、開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是十分必要而迫切的
第一，我國自然資源國情并不樂觀。盡管自然資源種類齊全、總量較大，但自然資源的人均量低、品位較差，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，人均耕地也僅為世界平均水平的1/3。從總體上看，支撐我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的自然資源基礎并不雄厚。
第二，我國持續(xù)30多年的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式已經(jīng)嚴重削弱了我國并不雄厚的自然資源基礎。工業(yè)、農(nóng)業(yè)的水耗、能耗、“地耗”等資源消耗水平均遠高于世界平均水平，更與歐美日等發(fā)達國家有著較大差距。水污染、大氣污染、土壤污染十分嚴重，極大地削弱了我們生存和發(fā)展的水土資源基礎、環(huán)境容量。
第三，保護和管護好自然資源基礎是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設至少包括資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育和空間優(yōu)化等核心內(nèi)容。保護和管護好自然資源基礎或自然資源資產(chǎn)，既可為社會經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)和能量，同時也關聯(lián)環(huán)境保護、生態(tài)保育和空間優(yōu)化，是生態(tài)文明建設的重中之重。
最后，自然資源保護的主要責任在各級黨委政府，關鍵在各級黨委政府主要領導。無疑，自然資源保護是外部性行為，企業(yè)和家庭等固然在其中責無旁貸，但各級黨委政府確應在理念引導、規(guī)劃編制、項目組織、激勵獎勵、約束懲罰等方面責無旁貸。加之，長期以來地方黨委政府重發(fā)展經(jīng)濟、輕資源環(huán)境的行為慣性，及由此而導致的資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題積重難返。
基于以上原因，開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是十分必要而迫切的。
二、自然資源資產(chǎn)離任審計是理論性、政策性和敏感性很強的工作
不可否認，作為一名研究工作者對自然資源、自然資源資產(chǎn)、自然資源核算等概念并不陌生，但也確實意識到自然資源資產(chǎn)離任審計是項理論性、政策性和敏感性都很強的工作
其一是理論性很強。尚有許多理論問題、方法問題有待于進一步去認識、去研究、去解決。例如，什么是自然資源資產(chǎn)？自然資源資產(chǎn)與其他資產(chǎn)的異同？自然資源資產(chǎn)如何評估？自然資源資產(chǎn)審計什么？審計誰？怎么審計？領導干部在自然資源資產(chǎn)監(jiān)管方面的職責是什么？如何判斷領導干部監(jiān)管自然資源資產(chǎn)的履職情況？
其二是政策性很強。談及領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，就很自然地問到如下問題：依據(jù)是什么？僅僅是紀律要求，還是有充分的法律依據(jù)？由誰審計誰既符合規(guī)定、規(guī)矩，又現(xiàn)實可操作？
其三是敏感性很強。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，顧名思義，審計的對象是領導干部，關系到對領導干部任期的評價，進而關系到領導干部的升遷或降職等。其敏感性，往往超出審計系統(tǒng)所能承受的范圍，往往須與領導干部主管部門、特別是其上級黨委組織部門有較大的關聯(lián)。
理論性、政策性和敏感性強的特點，決定了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，要注重理論和方法建設、法律和政策依據(jù)準備、干部和組織制度調(diào)整等。
三、《試點方案》明確了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點的基本原則
《試點方案》明確了因地制宜、重在責任、穩(wěn)步推進的基本原則。我認為這些原則是當下實事求是的明智之舉。
首先是因地制宜。眾所周知，我國地域遼闊，省情、市情、縣情千差萬別。各地往往在自然資源資產(chǎn)的類型、存量、流量、因素等方面有著明顯的差異，各地的自然資源資產(chǎn)關鍵問題亦有著差異。例如，有的地方（如西北和華北地區(qū)）水資源資產(chǎn)是最為關鍵的，有的地方（如華南、華東地區(qū)）以耕地為核心的土地資源資產(chǎn)則是最為關鍵的。另外，各地在開展自然資源資產(chǎn)審計方面的基礎工作水平也有差異。所有這些差異決定了試點必須因地制宜，在統(tǒng)一要求之下有所側(cè)重、有所突破、有所創(chuàng)新、有所貢獻。
其次是重在責任。開展試點，旨在喚起各級黨委政府領導干部對自然資源資產(chǎn)問題的關注、敏感和責任，切實樹立起管護好自然資源資產(chǎn)也是重要政績的新理念，踐行習總書記的“綠水青山就是金山銀山”的科學判斷。另外，也要分清楚試點組織機構(gòu)和試點單位的職責，建立起指導和主導的試點工作關系。
最后是穩(wěn)步推進。如上所述，試點過程中要不斷去豐富和完善理論方法，要不斷去建立和健全相關制度和規(guī)范，還要不斷去充實和提升相關的工作能力和手段。這些都決定了試點不能過快，要速度服從效果；也不能把審計的面鋪得太大，可以先瞄準社會關注度高、數(shù)據(jù)基礎好、部門配合好的領域，率先突破，以點帶面，穩(wěn)步而扎實地推進。
四、《試點方案》實事求是地提出現(xiàn)階段試點的五項主要任務
《試點方案》始終堅持實事求是的原則，提出了當下可望推進的五項主要任務，明確審計試點對象、確實審計試點內(nèi)容、探索審計試點評價、探索審計責任界定、探索審計結(jié)果運用。其中，關于審計試點內(nèi)容，《試點方案》提出了五項內(nèi)容，這些內(nèi)容基本上是對試點地區(qū)黨委政府自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作的審計，包括指標完成、政策法規(guī)執(zhí)行和專項資金用管等情況的審計。這實際上是對領導干部（與自然資源資產(chǎn)相關的）直接工作的審計，而不是對工作實際成效即自然資源資產(chǎn)本身變化情況的審計。這是符合目前客觀現(xiàn)實的。
關于審計責任界定，確實是個難題，一個地區(qū)的自然資源基礎及其變化是受多重因素的影響，既有人為因素，也有自然因素；既有任期內(nèi)因素，亦有歷史因素；既有領導干部因素，也有普通干部群眾因素?！对圏c方案》大膽地提出探索責任界定，是有擔當?shù)?，難能可貴的。在責任界定時，要決不放過一個“壞人”，決不能放過在自然資源資產(chǎn)管護方面無所作為的領導干部，但也要決不可冤枉一個“好人”，決不能讓有所作為但歷史欠帳太多、難以在任期內(nèi)顯著扭轉(zhuǎn)的好干部受到委曲。
關于審計結(jié)果運用，確實關系到領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是否“管用”的關鍵。審計結(jié)果不運用，就等于沒有審計?！对圏c方案》明確提出要運用審計結(jié)果，是有針對性的，也是很明智。經(jīng)驗和教訓表明，此類結(jié)果的運用，必須與干部制度、特別是與干部考核和任免制度結(jié)合起來，尤其需要得到各級黨委組織部門的大力配合。
五、《試點方案》初步明確了審計的五大重點自然資源資產(chǎn)領域
《試點方案》針對我國自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀與問題，初步確認了包括土地、水、森林在內(nèi)的重點自然資源資產(chǎn)和礦山生態(tài)環(huán)境和大氣污染防治進行試點審計。應當說，在試點階段，審計所覆蓋的自然資源資產(chǎn)種類還是比較多的，難度也是比較大的。但畢竟還不是全部。而且，這些種類的自然資源資產(chǎn)也并非每個試點地區(qū)都有的。其中，礦產(chǎn)資源就是典型的“非遍布同質(zhì)”資源，有些試點可能沒有具有經(jīng)濟開發(fā)價值的礦產(chǎn)資源或沒有礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，就沒有開展此類礦山生態(tài)環(huán)境審計的必要。
相對而言，基于保障國家資源安全和國家糧食安全的目標，土地資源資產(chǎn)審計無疑是每個試點地區(qū)的重中之重；在水資源短缺及水污染嚴重地區(qū)，特別是西北地區(qū)、華北地區(qū)及華東地區(qū)，水資源資產(chǎn)審計是重點內(nèi)容之一；森林資源審計及其重要性因地而異、因地制宜。
六、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計前景總體向好但任重而道遠
首先是任重而道遠。不可否認，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，還需要在如下方面付出極大的努力：深化理論研究，特別是進一步明晰自然資源資產(chǎn)及其審計的內(nèi)涵，進一步明晰審計主體、客體及其相互關系等。改進完善方法，特別是進一步厘清審計內(nèi)容、關鍵指標等；加強基礎工作，特別是加強自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計、評價、檔案等基礎性工作。
其次是前景總體向好。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，契合了黨中央國務院的總體要求，契合了廣大人民群眾的強烈呼聲，契合了新時期干部隊伍自身建設的需要。加之理論方法、基礎工作、試點探索等方面的不斷深化、強化，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計可望取得顯著成效。
最后是需要共同努力。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計不僅僅是審計系統(tǒng)的職責，需要包括國土、水利、林業(yè)、環(huán)保等自然資源資產(chǎn)專業(yè)部門的積極配合，也需要包括黨委組織部門和政府監(jiān)管部門的通力合作。（谷樹忠 國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，審計署特約審計員。長期從事資源經(jīng)濟與安全、管理與政策等方面的研究，目前集中研究生態(tài)文明制度等）
