黨的十八大以來(lái)，中央作出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的科學(xué)論斷。當(dāng)前，財(cái)政收入增幅放緩，收支矛盾比較突出，與此同時(shí)，財(cái)政資金大量結(jié)存、相關(guān)支出政策得不到有效落實(shí)的問(wèn)題仍未得到很好解決。6月29日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)所作的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，指出了影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度性問(wèn)題。1994年分稅制財(cái)政體制確定了中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，運(yùn)行20多年來(lái)呈現(xiàn)出全國(guó)財(cái)政收入中中央財(cái)政收入占比較高、中央財(cái)政總支出中對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出占比較高、對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出中有指定用途的支出占比較高等特點(diǎn)。財(cái)政資金大上大下，加之指定用途較多、管理分散、鏈條長(zhǎng)等，是導(dǎo)致財(cái)政資金大量結(jié)存、相關(guān)支出政策難以及時(shí)落到實(shí)處的重要原因。針對(duì)這些問(wèn)題，必須大力推動(dòng)改革，用改革的辦法推動(dòng)財(cái)政資金有效使用和相關(guān)支出政策有效落實(shí)，確保財(cái)政在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面更好地發(fā)揮作用，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的改革著力點(diǎn)主要有以下方面。

一是推動(dòng)一般性轉(zhuǎn)移支付著力發(fā)揮平衡地區(qū)間財(cái)力差異的功能，大力解決一般性轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)化”的問(wèn)題。目前,一般性轉(zhuǎn)移支付包含了均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、體制結(jié)算補(bǔ)助、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付等7個(gè)大類，均衡性轉(zhuǎn)移支付又包含城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等多個(gè)具體項(xiàng)目，體制結(jié)算補(bǔ)助涉及的具體項(xiàng)目更是五花八門。這些項(xiàng)目既有中央財(cái)政事權(quán)，也有地方財(cái)政事權(quán)。而且，一般性轉(zhuǎn)移支付中，有1.35萬(wàn)億元有指定用途，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付中也有25%具有指定用途。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財(cái)政體制的補(bǔ)充機(jī)制，上述情況弱化了一般性轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財(cái)力差異的功能，制約了財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。為此，必須在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上，重新建構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，大力推動(dòng)一般性轉(zhuǎn)移支付去除“專項(xiàng)化”，回歸其應(yīng)有的功能定位，并健全一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增加中西部省份可統(tǒng)籌的財(cái)力，切實(shí)解決好地區(qū)間財(cái)力差異較大、基本公共服務(wù)不均衡的問(wèn)題。

二是推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合和精準(zhǔn)定位，確保相關(guān)支出政策有效落實(shí)。近年來(lái)，中央財(cái)政不斷加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合力度，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付個(gè)數(shù)已由2013年的219個(gè)整合為2015年的96個(gè)。但從審計(jì)工作報(bào)告反映的內(nèi)容看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)性清理整合還不到位，96個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有52個(gè)項(xiàng)目包含多個(gè)具體事項(xiàng)，大多按原事項(xiàng)渠道、原管理辦法由多個(gè)部門共同分配。這些資金都有指定用途、都有對(duì)應(yīng)的中央主管部門、都有績(jī)效考核要求。?？顚Ｓ檬菍ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本特征。由于一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在政策目標(biāo)、分配投向、具體用途等方面不能夠精準(zhǔn)定位，中央的特定政策意圖不能很好地與地方實(shí)際相銜接，這也是大量財(cái)政資金結(jié)存在地方財(cái)政和主管部門、項(xiàng)目單位的重要因素。解決好這些問(wèn)題，還是要著眼于中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分這個(gè)基本前提，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，梳理中央政府相關(guān)支出政策目標(biāo)，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立、評(píng)估、退出機(jī)制，做到“誰(shuí)分配、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)有機(jī)銜接，切實(shí)加強(qiáng)調(diào)查研究，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的政策目標(biāo)、分配標(biāo)準(zhǔn)、支持對(duì)象、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、績(jī)效評(píng)估等方面精準(zhǔn)施策，確保資金一經(jīng)下達(dá)就可投入使用、相關(guān)政策目標(biāo)能夠按期實(shí)現(xiàn)。對(duì)由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不能精準(zhǔn)定位導(dǎo)致的資金閑置、結(jié)存問(wèn)題，要打破制約資金統(tǒng)籌的部門利益和制度藩籬，大力推動(dòng)統(tǒng)籌使用。

三是推動(dòng)財(cái)政資金收支直接掛鉤事項(xiàng)的清理，確保各項(xiàng)收入按照各自預(yù)算的功能定位統(tǒng)籌安排。從審計(jì)情況看，中央一般公共預(yù)算收入中，有些稅費(fèi)直接對(duì)應(yīng)相關(guān)支出政策，一些支出事項(xiàng)同財(cái)政收支增幅或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤等。這些制度規(guī)定尚未得到清理，制約了相關(guān)資金有效使用，一些亟需財(cái)政支出的領(lǐng)域沒(méi)有得到有效支持，一些按現(xiàn)行制度規(guī)定財(cái)政支持的領(lǐng)域出現(xiàn)了資金沒(méi)有有效使用的現(xiàn)象。下一步，要按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，落實(shí)好相關(guān)改革舉措，使財(cái)政的各項(xiàng)收入按照一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算各自的功能定位正確歸類，抓緊修訂相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定，取消支出掛鉤事項(xiàng)，清理一般公共預(yù)算的“專項(xiàng)收入”，真正按照年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求等編制預(yù)算。

“預(yù)算是一個(gè)大問(wèn)題，它規(guī)定著政府活動(dòng)的范圍和方向”。通過(guò)不斷深化改革、不斷改進(jìn)管理，使預(yù)算和政策有機(jī)銜接，推動(dòng)解決財(cái)政資金不能有效使用和相關(guān)支出政策不能有效落實(shí)的問(wèn)題，是當(dāng)前審計(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。審計(jì)機(jī)關(guān)要按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，踐行審計(jì)工作新理念，堅(jiān)持客觀求實(shí)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新、堅(jiān)持推動(dòng)改革，在預(yù)算改革和其他財(cái)稅改革進(jìn)程中著力發(fā)揮好審計(jì)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的基石和重要保障作用。（鄭朝陽(yáng)）