公共預(yù)算是國家治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政府配置資源的重要工具。國家審計加強對公共預(yù)算合法性、真實性和效益性的審計力度，是提升政府治理能力、完善國家治理機制的必然之舉。近日，劉家義審計長向全國人大常委會作的《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，積極回應(yīng)社會各界關(guān)切，客觀揭示當(dāng)前公共預(yù)算管理的問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，從完善體制機制層面提出了審慎的審計意見和建議。對照報告，結(jié)合審計工作的實踐，筆者對進一步加強公共預(yù)算審計在推動完善國家治理中的積極作用談幾點體會。

一、公共預(yù)算是提升國家治理能力的重要工具

一個國家和政府的治理能力在很大程度上取決于自身的公共預(yù)算能力，即政府能否有效而且負責(zé)地籌集和使用財政資金的能力。在現(xiàn)代社會中，公共預(yù)算是通過政治程序，圍繞公共財政資金的分配和使用，對稀缺公共資源尋求有效和公平配置的制度設(shè)計，它是政府配置資源的重要工具，能從貨幣上反映公共受托責(zé)任的履行過程，是國家治理有效實現(xiàn)公共受托責(zé)任目標(biāo)的重要制度安排。在國家治理結(jié)構(gòu)中，公共預(yù)算構(gòu)成了政府實施公共管理的核心與關(guān)鍵，是國家治理有序運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。公共預(yù)算制度在我國公共財政體系的構(gòu)建中居于重要地位，對理順政府與市場邊界、全面提升政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供能力和提供效率、推動公共決策民主化和法制化進程具有積極意義。

二、公共預(yù)算審計是國家治理系統(tǒng)的內(nèi)生制度安排

公共預(yù)算能夠從貨幣上反映國家治理中公共受托責(zé)任的履行過程，對公共預(yù)算活動的管理與監(jiān)督必然是國家治理的重點內(nèi)容。如果國家治理結(jié)構(gòu)中缺少對公共預(yù)算的監(jiān)督、控制制度安排，那么公共預(yù)算權(quán)力就可能被濫用，政府官員的權(quán)力膨脹傾向就很難約束控制，國家治理活動也會因為官僚化而逐漸失去效率。國家審計對各級政府受托經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審查監(jiān)督，是國家治理系統(tǒng)中一項旨在實現(xiàn)制約和監(jiān)督國家權(quán)力運用的頂層設(shè)計和制度安排。國家審計通過發(fā)揮自身獨有的預(yù)防、揭示和抵御功能，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束的職責(zé)。國家審計機關(guān)依法對政府財政預(yù)算的合規(guī)性、真實性和績效性進行監(jiān)督檢查，促進了政府機構(gòu)依法行使權(quán)力，保障了國家經(jīng)濟安全，推動著責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義原則理念的落實，在促進國家治理走向良治的進程中發(fā)揮著不可或缺的作用。

三、當(dāng)前我國公共預(yù)算管理存在的突出問題

多年來，國家審計機關(guān)在對中央和地方政府預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計中揭示出很多財政違法違規(guī)問題，直接推動了各級政府公共預(yù)算制度的健全完善和公共預(yù)算管理的規(guī)范有序。但目前公共預(yù)算管理還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是公共預(yù)算編制不完整、不細化。一些地方的政府性基金特別是國有土地出讓金仍游離于財政預(yù)算盤子之外，致使財政運行數(shù)據(jù)的真實性大打折扣；一些地方財政部門向同級人大報送的年度預(yù)算草案中收支科目僅列示類級或款級，重大支出項目很少列示到項級，導(dǎo)致人大代表無法監(jiān)督預(yù)算資金的來源、去向、效益情況。二是公共預(yù)算變更頻繁，缺少約束力。在預(yù)算實際執(zhí)行中，一些地方由于法制觀念薄弱，對預(yù)算的變動十分隨意和頻繁，甚至自行改變預(yù)算項目內(nèi)容、安排超預(yù)算和無預(yù)算項目支出。三是公共預(yù)算的績效評估難以落實。一些地方財政部門在對預(yù)算資金的使用上存在“重分配、輕管理、輕績效”的問題，還未重視財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，對財政資金使用效益的評估未能提上重要議程。四是公共預(yù)算不公開、不透明。目前各級政府的公共預(yù)算信息及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果信息的公開還處于探索階段，綜合性信息較多，具體項目的清晰度不夠，社會公眾還無法完全知曉公共預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)。

四、積極構(gòu)建公共預(yù)算審計的著力點

一是建立起全方位、多層次、全過程的公共預(yù)算審計，積極推進公共預(yù)算法治化進程。審計機關(guān)應(yīng)將政府履行受托公共責(zé)任所支配的全部財政資金納入到國家審計的范疇，全面監(jiān)督公共預(yù)算資金使用、分配、管理等各個環(huán)節(jié)的情況，充分揭示各級政府和部門在這些環(huán)節(jié)中存在的違法違規(guī)問題。公共預(yù)算審計監(jiān)督既要覆蓋預(yù)算的決策、執(zhí)行和實施結(jié)果全過程，更要將工作的著力點適當(dāng)前移，進一步提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)審計審簽制度的執(zhí)行力度，將預(yù)算編制的決策與國家宏觀治理政策實現(xiàn)有機的結(jié)合。二是充分調(diào)動公眾參與公共預(yù)算管理的積極性，增強預(yù)算審計的透明度，積極推進公共預(yù)算民主化進程。審計機關(guān)應(yīng)完善相關(guān)制度確保公眾獲得參與的途徑，主動吸引公眾參與到公共預(yù)算審計過程的各個環(huán)節(jié)中，包括審計目標(biāo)的確定、審計方案的擬定、審計數(shù)據(jù)信息的收集、審計技術(shù)的選擇、審計意見的反饋等，搭建起公眾提供信息和咨詢建議的平臺和渠道。三是建立完善公共預(yù)算績效審計制度體系，積極推進公共預(yù)算績效化進程。審計機關(guān)應(yīng)適應(yīng)形勢的需要積極開展預(yù)算績效審計，從主要關(guān)注經(jīng)濟活動及財政財務(wù)收支的真實性與合法性，逐步轉(zhuǎn)移到關(guān)注預(yù)算資金使用和資源利用的效益性上來，把績效審計與合規(guī)性審計進行有機結(jié)合，促進各級政府不斷提高預(yù)算資金績效管理的水平和主動性。（趙魯光）