五年來，緊鄰首都北京的塞外山城張家口市在生態(tài)保護和修復(fù)方面實現(xiàn)了重大跨越，先后實施了冬奧綠化、壩上退化林改造、京津風沙源治理、國儲林基地建設(shè)等一大批國家、省、市重點工程，累計完成營造林8000多平方千米，林木綠化率躍升至50%，成為名副其實的“首都之肺”。

“過去可不是這樣，很多地方年年植樹不見樹，老百姓戲稱‘在張家口種樹比養(yǎng)孩子難’。”站在林草蓊郁蔥蘢的百里壩頭，張家口市審計局農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計科科長王榮金無限感慨，“2016年開始做造林綠化審計，從壩上到壩下，這幾年審計人員的足跡幾乎訪遍每一片林子?！碧崞鸫隧棇徲?，這位中年漢子頗為激動，打開了話匣子。

爭當主力軍，不做旁觀者

張家口市地處河北省西北部，與京、冀、晉、蒙四省市交界，是京津冀經(jīng)濟圈和冀晉蒙經(jīng)濟圈的交匯點。作為冀西北地區(qū)的中心城市，張家口是連接京津、溝通晉蒙的交通樞紐，而特殊的地理位置決定了其不僅擔負著維護本地區(qū)生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重任，還擔負著為京津保水源、阻沙源，改善京津地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重任。

“建設(shè)好首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，探索一條經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強市的路子。”習近平總書記2017年1月視察張家口時作出重要指示。2019年8月19日，經(jīng)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組同意，國家發(fā)展和改革委員會、河北省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2019—2035年）》。

“造林綠化是一項特殊的政治任務(wù)?！边@是河北省張家口市委書記回建對實施造林綠化工程的定位。

“助推首都‘兩區(qū)’建設(shè)，審計人員責無旁貸。圍繞中心、服務(wù)大局，我們要爭當主力軍，不做旁觀者。”黨組專題會議上，張家口市審計局局長劉全文一席話擲地有聲。隨后，市審計局下大力氣開展以造林綠化和自然資源資產(chǎn)審計為重點的生態(tài)文明建設(shè)審計，持續(xù)助推首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)，連續(xù)三年在全市開展了造林綠化全覆蓋跟蹤審計，推動全市生態(tài)文明建設(shè)快速顯效，為盡快實現(xiàn)“保護京津、服務(wù)奧運、綠富張垣”目標提供了強有力的審計支撐。

緊盯苗木成活率，做好審計“問診”

張家口市2016年開始實施大規(guī)模造林綠化工程。防風阻沙防護林、沿壩水源涵養(yǎng)防護林、農(nóng)田牧場防護林、沿河沿路防護林、淺山丘陵水保經(jīng)濟林以及深山區(qū)水源涵養(yǎng)防護林——各類綠化項目紛紛開工，油松、側(cè)柏、杏扁……新栽的樹苗遍布草場、灘涂、山區(qū)和農(nóng)田村落四周。

“造林綠化，關(guān)鍵在成活率。沒有高成活率做保障，造林面積越大，造成的損失和浪費越大?！睘榱舜蝽懺炝志G化審計第一槍，局長劉全文掛帥擔任審計組長。針對張家口地區(qū)多年來“植樹不見樹、造林不見林”現(xiàn)象，他帶隊進行詳細的審前調(diào)查，確定了“典例剖析，三聚焦、五關(guān)注”的審計思路，選擇張北縣作為試點，先行先試，在造林大縣取得經(jīng)驗后再全面推廣。

造林綠化審計聚焦項目質(zhì)量管理情況，聚焦項目立項審批、招投標及工程監(jiān)理實施情況，聚焦工程資金使用的真實性、合法性及效益性情況；重點關(guān)注造林綠化項目的成活率及林木質(zhì)量，深入剖析“多年造林難見林”的根本原因；重點關(guān)注工程是否按照設(shè)計、審批要求進行施工，是否存在隨意調(diào)整設(shè)計概算施工的行為；重點關(guān)注樹苗的標準、規(guī)格、產(chǎn)地、采購程序，是否做到了因地制宜、科學(xué)規(guī)劃；重點關(guān)注工程是否如期完工并按規(guī)定及時組織驗收，驗收結(jié)果能否做到真實、有效；重點關(guān)注施工單位對林地的后期管護措施是否得當、有效，當?shù)卣呤欠衲馨言炝止茏o與群眾致富相結(jié)合。

有了目標和方向，審計人員充分迸發(fā)出不畏辛苦、敢于較真的拼勁兒。為了找出苗木成活率低的原因，審計組深入植樹造林的各個標段和小班，上山下梁走訪、實地查勘抽驗，一干就是一整天。有的地方地勢險峻、坡陡草深，大家就互相攙扶，深一腳淺一腳地爬上爬下，對應(yīng)樹種、數(shù)量、密度和苗木質(zhì)量等方面一棵棵核實。凌晨無休的審計點、樹苗密植的高山、無人機勘測現(xiàn)場，處處留下審計人員忙碌的身影。

10月，壩上寒意漸濃，忙于造林綠化審計的審計人員始終保持高漲的工作熱情。一部手機、一把標尺、一副腳板……憑借這些，審計人員在林木面積大、品種多、地形復(fù)雜的野外，對綠化面積、種植質(zhì)量、苗木成活率等情況進行勘查。由于連日加班加點，加之實地測量時不能回避的迎面山風，有的審計人員出現(xiàn)了高燒、嘔吐等身體不適狀況。

“先休息吧，別硬扛，工作有我們。”

“現(xiàn)在審計任務(wù)這么重，休息就會耽誤進度，甚至可能會影響全市數(shù)據(jù)的匯總?！?/p>

面對領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷和同事的關(guān)心，審計人員沒有過多的言語，總是笑一笑，吃了感冒藥繼續(xù)外出核查。

“怕吃苦干不了審計。肅肅宵征、夙夜在公，這本就是審計人員應(yīng)該具備的職業(yè)情懷?！闭劦竭@些，王榮金自豪而堅定。

審計的“藥方”開到了點子上

經(jīng)過一個多月的現(xiàn)場審計，樹苗成活率偏低的原因逐漸顯現(xiàn)出來。

“壩下可以生存的樹種放在壩上不一定能夠存活?！蓖鯓s金介紹說。壩上草原海拔高，地勢起伏較大，壩上和壩下的氣候差異大，溫差達10攝氏度以上，再加上壩上降水稀少，細碎的巖石布滿了山坡，根系發(fā)達的樹木根本無法生長。工程隊機械地把壩下的樹種移種到壩上，生存環(huán)境的改變導(dǎo)致了樹苗大面積死亡。審計人員在抽查退化林分造林改造工程時發(fā)現(xiàn)，緊臨項目區(qū)2001年開始實施的“一退雙還”工程，由于選擇在貧瘠沙化、保水率低、堿性高、土層薄、苗木難以扎根的荒灘，加之國家造林補貼標準低、投入少，后期禁牧等管護跟不上，林木成活率較低。某村2003年退耕還林工程成活率不足10%；某村2005年退耕還林工程，盡管生長期已達11年，但苗木高度僅10厘米左右，成活率不足30%。這樣的成活率導(dǎo)致一些地方“常年種樹不見樹”，人們已見怪不怪。

“有的施工單位在第一次種完樹后，拿到40%的工程款就跑了，也不管后期林木能不能成活?！闭劦竭@里，王榮金略感無奈。由于前期造林綠化工程的承包期較短，工程隊拿到工程款后，就將林木的成活率拋之腦后。原來，前些年壩上造林全面推行3年施工合同期模式，按4∶3∶3的比例分年驗收兌付工程款。實踐證明，由于壩上地區(qū)自然環(huán)境特殊，如果第一年種植成活的樹苗在第二年成片死去，第三年補植正好能通過驗收，施工方存在投機取巧完成施工合同的現(xiàn)象，造林效果并不理想。

發(fā)現(xiàn)和揭示問題只是審計工作的第一步，提出審計建議、促進問題整改才是審計工作的重中之重。審計組通過剖析典型事例，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，從造林規(guī)劃、合同期限、標段劃分以及建立準入制度、強化政府管理職能等方面提出了審計建議。

在選苗種植方面，根據(jù)壩上地區(qū)海拔高度1400米至1600米左右，冬季寒冷漫長、夏季涼爽短促，降水量少、干燥多風的特性，為避免擾亂脆弱的草原生態(tài)系統(tǒng)，造林地塊選擇以荒山荒坡為主，回歸和保持壩上自然生態(tài)景觀。選擇造林樹種時，不能只局限于樟子松、落葉松、云杉等喬木，更應(yīng)增加灌木樹種，如沙棘、枸杞和檸條等，這樣既能降低投資、防止病蟲害，又能保證成活率。在選擇喬木時，苗木規(guī)格應(yīng)選擇1米至1.5米苗高為宜，雖加大了造林成本，但可縮短管護周期，抵抗自然災(zāi)害及人為損毀，確保盡快成林?？蓛?yōu)先選擇當?shù)孛缒驹炝郑栽鰪娺m應(yīng)性、提高成活率，同時可增加當?shù)囟愂蘸兔甾r(nóng)收入，推動地方經(jīng)濟發(fā)展。

在具體實施方面，審計建議將施工合同期由現(xiàn)行的3年延長至6年，采取4∶1∶1∶1∶1∶2的資金結(jié)算方式，同時規(guī)定合同履行后2年不得補植，否則延長資金結(jié)算期2年，促進增強造林公司管護責任心，減少投機行為，確保成林效果，同時亦增加本地就業(yè)機會。充分利用公益林補償資金，在推廣專業(yè)公司管護的同時，可以考慮充分調(diào)動當?shù)卮迕穹e極性，以群眾承包管護為補充，鼓勵村民發(fā)展林下經(jīng)濟，獲取收益并承擔管護責任，這既可實現(xiàn)以林養(yǎng)林，促進林業(yè)管護可持續(xù)發(fā)展，又可促進農(nóng)民就業(yè)致富。

標段劃分過大，雖易于管理但不利于及時進場施工，中標單位還會將任務(wù)分包轉(zhuǎn)包并抽取利潤，勢必壓縮造林投入、降低工程質(zhì)量；標段劃分過小，不利于管理，也不利于專業(yè)公司中標承包。因此，標段的科學(xué)劃分標準應(yīng)在500萬元至1000萬元，既可避免圍標串標、分包轉(zhuǎn)包，又能明確責任、易于問責，更利于當?shù)鼐G化公司中標，將有限資金用在刀刃上，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。

這些審計建議受到時任市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，批示市林業(yè)部門認真研究整改。市林業(yè)部門積極采納審計建議，落實整改措施，迅速出臺辦法指導(dǎo)規(guī)范全市造林工作。隨著造林質(zhì)量的提高，縣（區(qū)）干部了解這一情況后，紛紛點贊審計部門：“審計的‘藥方’真是開到了點子上！”

以點帶面層層深入，造林審計終結(jié)碩果

在對張北縣造林綠化工程深度解剖的基礎(chǔ)上，張家口市審計局總結(jié)經(jīng)驗、緊扣重點、全面布局，對全市19個縣（區(qū)）造林綠化工程的規(guī)劃設(shè)計、招投標、項目建設(shè)、資金管理、工程管護和效益等情況進行了全面審計。

審計隊伍由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊，統(tǒng)籌全市業(yè)務(wù)骨干配給，將林業(yè)、資金、工程建設(shè)等各方面審計人才收入隊伍。根據(jù)實際情況，制訂審計計劃，做到分工明確、層層落實、嚴格把控管理質(zhì)量。組織形式上，19個縣（區(qū)）采用“交叉審”的審計模式，由市審計局統(tǒng)一組織、統(tǒng)一編組、統(tǒng)一審理，一方面避免了人情顧慮，提高了審計的嚴肅性；另一方面，審計人員遠離家鄉(xiāng)，一心一意做審計，采用“白加黑”“五加二”工作法，加快了審計進度，提高了工作效率。

每輪審計，各審計組都以高度的政治責任感和歷史使命感全力以赴、擔當實干，對資金違規(guī)使用、圍標串標、項目分包轉(zhuǎn)包、造林成活率低下等問題和項目建設(shè)中出現(xiàn)的失職瀆職、徇私舞弊、利益輸送等嚴重違規(guī)違紀和經(jīng)濟犯罪案件線索，堅持一查到底、依法處理。

隨著審計經(jīng)驗的不斷增加，審計人員對目標林地的抽審越來越精準，再輔以無人機、高清攝像機和衛(wèi)星定位技術(shù)的應(yīng)用，苗木成活率不高、后期管護不到位、職能部門慢作為等問題逐步得到解決。同時，施工期限延長后，一些劣質(zhì)公司被逐出市場，施工方的投機行為逐漸消失，造林質(zhì)量也隨之不斷提升。相比過去較短的施工合同期限，施工方在植樹的同時，更加關(guān)注苗木的成活與成長；相關(guān)職能部門也改變以前“甩手掌柜”的作風，加強了對施工方的監(jiān)督，昔日“植樹不見樹、造林不見林”的狀況得到有效緩解。幾輪審計下來，張家口市逐漸形成初植為主、補植為輔的造林新模式，這也恰恰是審計部門充分發(fā)揮職能作用的例證。

“現(xiàn)如今，我們在造林綠化審計項目中的數(shù)據(jù)采集量越來越大，掌握的信息越來越充分，項目質(zhì)量標準越來越高，各級領(lǐng)導(dǎo)和政府部門對造林工程越來越重視。工程規(guī)范了，查到的違規(guī)違紀問題越來越少，其實這就是審計的初衷?！闭劶按耍鯓s金臉上滿溢笑意。

遼闊的壩上草原位于張家口市西北端，距離市區(qū)僅70公里。2500萬年前，這里曾是滾燙熾熱的火山，噴薄而出的火山巖至今仍凝固在山坡之上。如今，青草和森林已扎根這片沃土，美麗的草原天路聞名遐邇，簇簇野花點綴其中，放眼望去，盡是綠意蔥蘢，生機盎然。

每年9月，格?；ㄩ_遍草原，游客笑語歡聲。審計人員知道，一棵棵幼苗正茁壯成長，不遠的將來，它們會爬滿原野，蓋滿山坡。（《中國審計》通訊員?胡綱）