今年2月11日，國務院頒布了修訂后的《中華人民共和國審計法實施條例》（簡稱條例），自今年5月1日起施行。新條例的頒布施行，是我國審計法治建設中的一件大事。認真學習領會和貫徹執(zhí)行好新條例，對于進一步強化審計監(jiān)督，規(guī)范審計行為，推動審計事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，具有重要意義。總體上看，這次條例修訂力度大，涉及面廣，內容豐富，需要認真學習，深入領會，準確把握。筆者作為條例修訂的參與者，在這里僅就條例有關審計監(jiān)督職責范圍方面的修訂內容談談自己的學習和理解，與廣大審計同仁們交流探討。
審計監(jiān)督職責是審計機關依法履行的職務責任，是審計機關開展審計工作的前提和基礎。根據職權法定的原則，審計機關的審計監(jiān)督職責應當由法律、行政法規(guī)明文規(guī)定，具有鮮明的法定性。國際公認的政府審計監(jiān)督職責范圍一般包括三個方面，即國家財政收支、國有資產和社會公眾利益，而且基本都是通過憲法予以明確規(guī)定的，具有很高的法律地位。參照國際慣例，我國1982年憲法規(guī)定國家實行審計監(jiān)督制度，確立了我國審計監(jiān)督的最高法律地位。但由于當時我國處于改革開放初期，計劃經濟占據主導地位，國有經濟是國民經濟的主要形式，因此憲法規(guī)定審計機關的審計監(jiān)督職責范圍主要局限在國務院各部門和地方各級政府，以及國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織。1994年頒布的審計法在審計監(jiān)督職責范圍方面，根據我國經濟社會發(fā)展和改革開放進程作了必要調整，主要明確了審計機關對本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計監(jiān)督職責，提出了在本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計的基礎上實行“兩個報告”制度，增加了對社會保障資金和社會捐贈資金、國有資本占控股或者主導地位企業(yè)的審計監(jiān)督，規(guī)定了對社會審計機構的審計業(yè)務質量進行監(jiān)督的職責。2006年審計法修訂時，為適應我國社會主義市場經濟發(fā)展的需要，對審計監(jiān)督職責范圍作了進一步調整，將使用財政資金的事業(yè)組織、國有資本占控股或者主導地位的金融機構、以政府投資為主的建設項目納入了審計監(jiān)督范圍，明確了審計機關任期經濟責任審計的法律地位，調整了應當建立健全內部審計制度的單位范圍，明確了審計機關核查社會審計機構出具的相關審計報告的職責。
這次條例修訂在上述法律規(guī)定的基礎上，對審計監(jiān)督職責范圍作了更加全面具體的規(guī)定，將2006年修訂后的審計法有關審計監(jiān)督職責范圍的規(guī)定進一步具體化和科學化。主要體現在： 通過明確財政收支含義的方式，實現了對財政收支全口徑和全范圍的審計監(jiān)督。目前，我國的財政預算體制改革已經提出了統(tǒng)一政府預算管理、實行全口徑預算的要求，原來意義上的傳統(tǒng)的預算外資金概念已經不復存在，但在預算立法等方面并沒有相應到位，加上目前實際工作中仍存在大量財政資金尚未納入預算管理的情況，這就給財政審計工作帶來了諸多問題和矛盾。為此，新條例第三條進一步明確了財政收支的含義，規(guī)定財政收支包括納入預算管理的收入和支出，以及未納入預算管理的行政事業(yè)性收費、國有資源和國有資產收入、應當上繳的國有資本經營收益、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的收入和支出。這一規(guī)定，可以同時兼顧預算立法到位或者不到位，以及實際執(zhí)行中納入預算管理工作到位或者不到位等多種情況，達到以不變應萬變的效果，比較好地解決了過去審計立法中關于財政收支范圍過小的問題，實現了對財政收支全口徑和全范圍的審計監(jiān)督。
進一步明確了財政收支審計的職責范圍
審計法第十六條和第十七條規(guī)定，審計機關對本級預算執(zhí)行和其他財政收支，對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執(zhí)行和決算以及其他財政收支，進行審計監(jiān)督。審計法關于財政收支審計的上述規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，不容易理解和把握，需要在條例修訂時進行具體細化。為此，新條例第十五條規(guī)定：“審計機關對本級人民政府財政部門具體組織本級預算執(zhí)行的情況，本級預算收入征收部門征收預算收入的情況，與本級人民政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的部門、單位的預算執(zhí)行情況和決算，下級人民政府的預算執(zhí)行情況和決算，以及其他財政收支情況，依法進行審計監(jiān)督?！睆牟僮鲗用鎸徲嫹ǖ挠嘘P規(guī)定予以細化，進一步明確了財政收支審計的職責范圍，同時還實現了與審計法第四十八條關于政府裁決相關規(guī)定的有效銜接。
明確了其他取得財政資金的單位和項目也要納入審計監(jiān)督范圍
從法律上確保國家對所有接受財政資金的單位和項目的審計監(jiān)督權，是世界各國政府審計的通行做法。世界大多數國家在審計立法中都明確規(guī)定，只要是接受國家財政資金的單位和項目，不論其接受財政資金數額的多少，審計機關都有權代表國家對其接受財政資金情況進行審計。因此，全面實施對財政資金運行情況的審計監(jiān)督，是世界各國審計機關的首要職責和永恒主題。我國隨著公共財政框架的構建，傳統(tǒng)的財政支出范圍早已被打破，國家財政資金的支出范圍越來越廣，涉及的單位不僅是國家機關和國有及國有控股的企業(yè)、事業(yè)單位，已經涵蓋到各級各類單位，包括大量的集體和民營單位。在這種情況下，審計機關如果不對這些集體和民營等單位接受財政資金的情況進行審計監(jiān)督，就無法真實、完整地反映財政資金運行情況，無法準確評價國家相關政策目標的實現情況和程度。我國憲法和審計法關于審計機關對國務院各部門和地方各級政府財政收支的真實、合法、效益進行審計監(jiān)督的規(guī)定，實質上已經賦予了審計機關對財政資金運用的審計監(jiān)督權，只是沒有非常明確地予以表述。去年，溫家寶總理在第十一屆全國人大二次會議所作政府工作報告中進一步提出了“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的新指示。這是總理在新的歷史條件下對審計機關履行法定職責提出的更高要求，賦予審計監(jiān)督職責新的時代內涵。因此，這次條例修訂很好地貫徹和體現了總理的這一指示要求，明確賦予了審計機關對其他取得財政資金的單位和項目的審計監(jiān)督權，進一步強化了對財政資金的審計監(jiān)督力度。新條例第十五條規(guī)定：“經本級人民政府批準，審計機關對其他取得財政資金的單位和項目接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況，依法進行審計監(jiān)督?！?
明確了專項審計調查的定位和事項范圍
專項審計調查是審計機關為國家宏觀調控服務、發(fā)揮審計建設性作用的重要途徑和方式。近年來，各級審計機關堅持審計與專項審計調查并重，不斷加大專項審計調查力度，注重揭露和反映有關體制機制和制度方面存在的問題，積極提出具有一定高度和針對性的審計意見和建議，為黨委政府和有關部門決策提供了重要依據。但目前各級審計機關在開展專項審計調查中也遇到了許多困難和問題，對專項審計調查的概念和定位模糊、范圍不統(tǒng)一、程序不明確，嚴重制約了專項審計調查作用的有效發(fā)揮。為此，新條例對涉及專項審計調查的有關內容作了一些重大調整：首先，重新明確了專項審計調查的事項范圍，將審計法關于“對與國家財政收支有關的特定事項”擴大解釋為“對預算管理或者國有資產管理使用規(guī)定等與國家財政收支有關的特定事項”。這一調整和解釋，使得審計機關對企業(yè)、金融機構等開展專項審計調查有了明確的法律依據。其次，進一步明確了專項審計調查的定位，把專項審計調查與審計兩者直接并列起來，平等對待。如新條例第二十七條規(guī)定“審計機關進行審計或者專項審計調查時，有權對社會審計機構出具的相關審計報告進行核查”；第三十三條規(guī)定審計機關依照審計法第三十六條規(guī)定，可以就有關審計事項向政府有關部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調查結果等。上述這些規(guī)定，可以理解為審計和專項審計調查已經并列成為審計機關的兩大審計業(yè)務類型，從而進一步明確了專項審計調查的定位。最后，進一步簡化了專項審計調查中發(fā)現違法違規(guī)行為的處理程序。審計機關過去需要對專項審計調查中發(fā)現的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為進行制止、糾正和懲處時，必須從制發(fā)審計通知書開始重新履行完整的審計程序，非常復雜和繁瑣。在實際工作中，有些審計機關和審計人員為了避免這些繁瑣的程序，往往對專項審計調查中發(fā)現的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為放棄處理，不了了之。因此，為了提高審計工作效率，方便審計監(jiān)督對象，新條例第四十四條明確和簡化了專項審計調查中發(fā)現違法違規(guī)行為的處理程序，規(guī)定對專項審計調查中發(fā)現的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，可以依照審計法和本條例規(guī)定直接提出審計報告，作出審計決定，或者移送有關主管機關、單位依法追究責任。 此外，這次條例修訂中還明確了對國有資本占控股或者主導地位的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督職責，明確了政府投資和以政府投資為主的建設項目的范圍，調整了對政府投資項目相關單位的監(jiān)督范圍和方式，明確了社會保障基金、社會捐贈資金的具體范圍，明確了內部審計自律組織的法律地位和審計機關指導監(jiān)督內部審計工作的具體方式，明確了審計機關對社會審計機構出具的相關審計報告的核查方式和處理方式等。條例關于審計監(jiān)督職責范圍的這些修訂內容也非常重要，考慮到相對比較容易理解和把握，這里就不再一一展開。
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