長久以來，對國家的討論是在新自由主義和保守主義的話語中左右前行，正如波蘭尼所說的，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是理解現(xiàn)代社會和現(xiàn)代國家建設(shè)的關(guān)鍵。市場經(jīng)濟的發(fā)展是一個市場體系不斷擴展的過程，在這個過程中，不僅各種產(chǎn)品與服務(wù)逐步商品化，而且勞動力也要被商品化，自然資源也要按照市場的邏輯來使用。在古典自由主義者乃至現(xiàn)代新自由主義者眼里，存在一個能夠自我調(diào)節(jié)的市場體系，這個自我調(diào)節(jié)的市場能夠創(chuàng)造巨大的物質(zhì)財富，確保經(jīng)濟自由以及個人自由。自由主義在19世紀取得了登峰造極的發(fā)展，它在經(jīng)濟領(lǐng)域主張一種自由放任的經(jīng)濟政策，在社會領(lǐng)域奉行程度不同的“社會達爾文主義”，在政治上推崇“有限政府”。在極端的古典自由主義者心里，整個人類社會也應(yīng)該按照市場的邏輯來組織，市場被推崇為組織人類社會的最高原則。然而，在波蘭尼看來，所謂“自我調(diào)節(jié)的市場”只是一個烏托邦。而且，即使真的存在這樣一個市場，如果人類社會完全按照市場的邏輯來運轉(zhuǎn)，那么，結(jié)果只能是人類的消亡。盡管市場經(jīng)濟的發(fā)展的確有助于創(chuàng)造前所未有的物質(zhì)財富，但是，市場體系擴展的過程常常伴隨著巨大的社會與環(huán)境代價，而且，現(xiàn)代市場體系的虛擬性也使得經(jīng)濟的不確定性越來越大。當然，任何社會都不可能永遠地按照市場的邏輯來組織和運轉(zhuǎn)。市場體系的拓展以及經(jīng)濟的發(fā)展總是伴隨著巨大的社會和環(huán)境代價，那些在市場化過程中受損的社會群體就會組織起來，保護自己的利益，進而就會出現(xiàn)各種各樣的“社會自我保護運動”。在波蘭尼看來，現(xiàn)代社會的各種變化主要是由一種所謂的“雙向運動”所支配的，即“市場的持續(xù)擴張以及這一運動所遭遇的在特定方向上制約其擴張的反制運動”。現(xiàn)代社會的國家建設(shè)或重構(gòu)也是在這兩種運動的張力中展開的。
大致從19世紀中期到20世紀早期的這一段時間，工業(yè)化國家就經(jīng)歷了雙向運動形成的沖突，并在這個過程中調(diào)整了國家治理制度。如果說在19世紀和20世紀初，這些工業(yè)化國家都是極其“親市場”的，那么，經(jīng)過19世紀末和20世紀初的國家治理轉(zhuǎn)型，這些國家的國家治理制度已經(jīng)變得更加能夠在雙向運動的張力之間進行平衡。例如，在美國，工業(yè)化、城市化、移民運動，市場經(jīng)濟在19世紀特別是內(nèi)戰(zhàn)后的發(fā)展，一方面帶來了巨大的經(jīng)濟成就，在1900年代，美國已是全球最富裕的國家；另一方面，市場經(jīng)濟的發(fā)展也帶來一系列復(fù)雜的經(jīng)濟、社會及政治問題，使得18世紀建立起來的小城鎮(zhèn)式的國家治理制度越來越不適應(yīng)于變化了的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。為了應(yīng)對市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的各種挑戰(zhàn)，美國人在進步時代（1890—1928年）開始了一系列的治理改革，探尋新的政治、經(jīng)濟和社會秩序。在進步時代改革的這幾十年，美國在國家治理制度方面進行了三大改革：一是放棄自由放任的理念和政策，政府開始對企業(yè)行為和市場進行監(jiān)管；二是放棄了有限政府的理念，開始建立一個積極的政府；三是放棄了“社會達爾文主義”，國家開始承擔(dān)起適度的社會責(zé)任，強調(diào)所謂的“民主的社會維度”。
作為一個正在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，中國目前正在面臨的治理挑戰(zhàn)，與工業(yè)化國家在歷史上曾經(jīng)面對過的治理挑戰(zhàn)存在著驚人的相似之處。1978年經(jīng)濟改革之前，中國是一個全能國家，雅洛斯基教授所說的國家之外的三大領(lǐng)域——市場、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域——都在國家和政府的牢牢控制之下。1978年的經(jīng)濟改革，逐步用社會主義市場經(jīng)濟體制取代了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制。在這個過程中，市場經(jīng)濟逐漸成長起來。在經(jīng)濟自由逐步增長的同時，個人自由的空間也變得越來越大。隨著國家逐步退出大部分經(jīng)濟領(lǐng)域，私人經(jīng)濟和市場領(lǐng)域逐步發(fā)展、壯大起來，并越來越獲得一種自主性；隨著國家減少對公共領(lǐng)域的控制以及市場體系的發(fā)展，屬于公共領(lǐng)域的媒體、非營利組織等也逐步發(fā)育起來，國家對私人領(lǐng)域（例如家庭）的控制也越來越小，私人領(lǐng)域的自主性也越來越強。從國家控制的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，需要首先改革國家和政府對經(jīng)濟、社會和私人領(lǐng)域的控制方式。中國的市場化改革的成功從根本上講依賴于對國家治理制度和政府體制的改革。在很大程度上，在改革的前一階段（大致從1980年到21世紀初），中國的國家治理制度改革和政府體制改革主要是一種在單向運動驅(qū)動下的改革，即主要是在市場化運動驅(qū)動下改革政府職能、機構(gòu)和運作方式。在這一時期，政府改革的主要目標是改革政府以便為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供空間，并進一步為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。這尤其集中地體現(xiàn)在政府機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府審批改革方面?？偟恼f來，中國在這一方面的改革是比較成功的。
然而，市場經(jīng)濟的發(fā)展也在20世紀 90年代后期給中國帶來了各種社會與環(huán)境問題：在收入分配上貧富差距的加大，勞資沖突的出現(xiàn)，工人權(quán)益的保護缺位，食品、藥品監(jiān)管問題，環(huán)境污染，等等。這些問題都引發(fā)了各種各樣的中國版本的社會自我保護運動，例如，各種群體性事件的上升、媒體和網(wǎng)絡(luò)對各種商業(yè)腐敗和政治腐敗的揭露——中國式的“扒糞”運動。面對這些挑戰(zhàn)，國家在21世紀初及時地調(diào)整了國家治理方式，這最集中地體現(xiàn)在中央明確地提出了“科學(xué)發(fā)展觀”和“和諧社會”建設(shè)的目標。這一方面意味著中國將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，經(jīng)濟增長將不再以巨大的資源消耗和環(huán)境污染為代價；另一方面意味著國家將承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，建立社會政策體系，為社會中的弱勢群體提供基本的社會保護，為全體公民提供基本的社會福利。毫無疑問，這一轉(zhuǎn)型是非常及時、非常必要的。然而，由此開始，我們面臨的挑戰(zhàn)也是巨大的。中國的國家治理轉(zhuǎn)型將不再是一個單向運動驅(qū)動下的轉(zhuǎn)型，而不得不在雙向運動的沖突中展開，必須同時兼顧不同的甚至是互相沖突的利益需求。這一方面要求重構(gòu)國家、市場、社會和私人領(lǐng)域的關(guān)系，在各種力量之間實現(xiàn)均衡。只有均衡才能建立一個美好的社會。另一方面要求建立一種正式制度，讓不同的利益都能夠表達自己的利益需求，然后在一個公開、公平的程序中凝聚共識，并將其轉(zhuǎn)化為政策。我們既需要加強國家能力，又需要建立一個更加對公民負責(zé)的國家。
治理挑戰(zhàn)了國家的“統(tǒng)治”角色與國家權(quán)力的運行向度。治理與統(tǒng)治的最基本的、甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。
其次，在治理的框架中，管理過程中權(quán)力運行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。
二十一世紀是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要時期，該過程也被視為國家與社會關(guān)系的調(diào)整過程，中國應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，并努力培育公民社會組織，提高社會自主性，合理界定國家—市場—社會三者的關(guān)系。
早在2004年，時任國家審計署審計長的李金華就在中國財經(jīng)法律論壇上作了關(guān)于“關(guān)注責(zé)任、完善治理，促進民主與法制”的主題發(fā)言，第一次提出“國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”的重要論斷，2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國家審計與國家治理》的講話，就國家審計與國家治理的關(guān)系、國家審計在國家治理中發(fā)揮的作用等問題進行了詳盡闡述，并從國家治理的角度出發(fā)指出了國家審計的新內(nèi)涵、新任務(wù)。這是從理論高度對審計職能轉(zhuǎn)變提出新的要求：國家審計要充分發(fā)揮在國家治理中的重要作用，努力促進實現(xiàn)國家良治。（翟惠榮）
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