國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的組成部分（或工具），這是一個(gè)極其重要的命題。從審計(jì)成立之初來(lái)看，統(tǒng)治者設(shè)立審計(jì)的目的就是為了鞏固政權(quán)、預(yù)防舞弊，完全是為了統(tǒng)治的需要。那個(gè)時(shí)期的審計(jì)，僅僅是為了維護(hù)統(tǒng)治而并非真正意義上的國(guó)家治理。近年來(lái)，隨著國(guó)家治理的興起和流行，不少學(xué)者零散提出了一些關(guān)于國(guó)家治理與審計(jì)的論點(diǎn)。2011年7月8日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上系統(tǒng)地提出了國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理組成部分的重要論斷。7月15日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在美國(guó)審計(jì)署演講時(shí)闡述了同樣的觀點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)外審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界引起了強(qiáng)烈的反響。理論探索永遠(yuǎn)是來(lái)源于實(shí)踐又超越實(shí)踐之上的，每一個(gè)時(shí)代的理論研究和探索都是為解決這一時(shí)代所面臨和應(yīng)對(duì)的各種問(wèn)題和困境的。當(dāng)代如火如荼的審計(jì)實(shí)踐和強(qiáng)烈的使命感造就了審計(jì)理論的不斷探索和創(chuàng)新。如果我們不能對(duì)我們這個(gè)時(shí)代的重大問(wèn)題做出建設(shè)性貢獻(xiàn)的話，我們作為一個(gè)領(lǐng)域又有什么可取之處呢？本文擬就這一問(wèn)題談?wù)剬?duì)國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)二者之間關(guān)系的思考和認(rèn)識(shí)。
一、對(duì)國(guó)家治理和國(guó)家審計(jì)的初步認(rèn)識(shí)
（一）何謂國(guó)家治理。國(guó)家治理是指國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，通過(guò)一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同市場(chǎng)和公民共同管理社會(huì)公共事務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展的過(guò)程。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民的利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。需要說(shuō)明的是，近年來(lái)隨著社會(huì)管理倍受關(guān)注，政治局集體學(xué)習(xí)并要求不斷創(chuàng)新體系，健全和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的格局。從某種意義上講，社會(huì)管理就是國(guó)家治理的重要部分，甚至是國(guó)家治理的代名詞。
總體來(lái)看，國(guó)家治理是一個(gè)過(guò)程，沒(méi)有也不可能有準(zhǔn)確而完善的定義。但是它至少包括以下內(nèi)容：第一，國(guó)家治理過(guò)程就是政府——市場(chǎng)——社會(huì)三者之間互動(dòng)協(xié)調(diào)的過(guò)程。國(guó)家治理是由全能?chē)?guó)家一元國(guó)家治理演進(jìn)到國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的多元并治。從某種程度上講，網(wǎng)絡(luò)民主才是真正的民主，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系可以當(dāng)作國(guó)家治理的代名詞，決策不再是立法者和行政管理者的專利，從而讓民主在國(guó)家治理過(guò)程中有效地發(fā)揮作用。第二，國(guó)家治理的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧發(fā)展，以人為本，體現(xiàn)為民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效與和諧。第三，國(guó)家治理的目的是促進(jìn)國(guó)家善政、善治、良治。善治是民主化的必然結(jié)果，它表示著國(guó)家與社會(huì)或者政府與公民、社會(huì)之間的良好合作。第四，國(guó)家治理的原則是刪繁就簡(jiǎn)，也即“切勿浪費(fèi)較多東西去做用較少東西可以同樣做好的事情”，“如無(wú)必要，切勿增加實(shí)質(zhì)”。簡(jiǎn)約理論要求國(guó)家治理的邊際關(guān)系清晰，政府作為的指向明確，國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的效能具有保障，就此可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的簡(jiǎn)約治理，避免國(guó)家陷入權(quán)力結(jié)構(gòu)職責(zé)不清，國(guó)家替代社會(huì)與市場(chǎng)的功能，治理僅僅是單純的權(quán)力管制的陷阱。
（二）國(guó)家審計(jì)從來(lái)就是國(guó)家治理的組成部分。人民通過(guò)法律，把權(quán)力、責(zé)任賦予和委托給人民意志的代表——國(guó)家，國(guó)家再用法律形式把這些權(quán)力和責(zé)任分解給代表國(guó)家在某個(gè)方面行使權(quán)力，履行責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其權(quán)力人。這些權(quán)力行使得如何，責(zé)任履行得怎樣，國(guó)家授權(quán)給專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)就是這眾多監(jiān)督機(jī)構(gòu)中最具綜合性的部門(mén)。因此，在國(guó)家治理的環(huán)節(jié)里，審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力（以權(quán)治權(quán)）的行為，是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的監(jiān)督控制系統(tǒng)，是國(guó)家治理不可或缺的組成部分。
1.從國(guó)家本質(zhì)看，國(guó)家是指這樣一種政治組織形式，其中，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占統(tǒng)治地位的階級(jí)為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其根本利益，借助政治權(quán)力對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治和管理?！爸味煌鼇y，是以身安而國(guó)家可保也”（《國(guó)家》），“國(guó)家之政，由管邪也”（《左傳》），“國(guó)家無(wú)禮則不寧”（《荀子》），“國(guó)家將興，必有禎祥；國(guó)家將亡，必有妖孽”（《中庸》）。所以，只要有國(guó)家就有國(guó)家治理，國(guó)家治理的要求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向。國(guó)家審計(jì)一方面在特定時(shí)期按照自身發(fā)展的規(guī)律不斷演進(jìn)；另一方面隨著國(guó)家治理的目標(biāo)、任務(wù)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國(guó)家治理中發(fā)揮者不可替代的作用。
2.從審計(jì)發(fā)展史和古今中外審計(jì)實(shí)踐看，尤其是當(dāng)今審計(jì)大都載入了各國(guó)的根本大法—《憲法》中，從而確立了審計(jì)在政治制度中的法律地位。新中國(guó)國(guó)家審計(jì)經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，逐步明確了通過(guò)發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾的根本利益的目標(biāo)，從而清晰地確立了其在國(guó)家治理中的定位。世界審計(jì)組織在《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，也明確要求各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在堅(jiān)定反腐、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中的重要作用。
3.從政治制度設(shè)計(jì)看，在決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督這個(gè)大系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)處于監(jiān)督控制系統(tǒng)，其主要功能是監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對(duì)決策的執(zhí)行情況，并將對(duì)決策執(zhí)行情況的評(píng)估反饋給決策系統(tǒng)，推動(dòng)決策系統(tǒng)及時(shí)修正決策，并據(jù)此實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，進(jìn)行區(qū)別激勵(lì)。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過(guò)依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束。
4、從審計(jì)運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，國(guó)家審計(jì)通過(guò)有效制約權(quán)力，發(fā)揮免疫功能，維護(hù)民主法治，保障國(guó)家安全，推動(dòng)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實(shí)，改善國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。在審計(jì)過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)作為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，始終立足建設(shè)性、堅(jiān)持批判性，立足服務(wù)、堅(jiān)持監(jiān)督，立足宏觀全局、堅(jiān)持微觀查處，立足主動(dòng)性、堅(jiān)持適應(yīng)性，立足開(kāi)放性、堅(jiān)持獨(dú)立性。始終把握好整體性、前瞻性和針對(duì)性。
5、從國(guó)家治理績(jī)效看，審計(jì)發(fā)現(xiàn)并促進(jìn)問(wèn)題整改，保障各項(xiàng)國(guó)家治理措施的有效落實(shí)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)深入揭示體制、機(jī)制和制度性問(wèn)題，推動(dòng)進(jìn)一步深化改革。國(guó)家審計(jì)以其超然獨(dú)立的地位，沒(méi)有既得利益的羈絆，在審計(jì)查出各類(lèi)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，開(kāi)展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢(shì)、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量和績(jī)效，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
總之，把審計(jì)置于國(guó)家治理的高度，是審計(jì)理論的創(chuàng)新，深化了對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，牢固樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念，為我們準(zhǔn)確把握審計(jì)規(guī)律，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供了更為廣闊的視野和平臺(tái)。
二、在國(guó)家治理視角下國(guó)家審計(jì)的免疫功能
從政治職能分工和權(quán)力制衡的角度看，審計(jì)只是一種工具，其職能作用如何發(fā)揮，以及發(fā)揮到什么程度，都要受制于特定的歷史環(huán)境和國(guó)家治理的要求，而不僅僅取決于審計(jì)本身。這里主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：一是要正確履行法定職責(zé)，二是要滿足黨委政府需求，三是要尊重民意，四是要滿足國(guó)家治理多元化的需求。
（一）促進(jìn)建立責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府。
1.監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行。通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將政府機(jī)構(gòu)和官員的權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，建立和完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。
2.推進(jìn)民主法治。通過(guò)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和公告，揭露違法違規(guī)問(wèn)題和規(guī)范權(quán)力行為，揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問(wèn)題，維護(hù)和推動(dòng)完善民主法治。同時(shí)，促進(jìn)規(guī)范預(yù)算行為、提高財(cái)政管理水平，為加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和深化財(cái)政體制改革服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)政府部門(mén)依法行政
3.推動(dòng)反腐倡廉。腐敗就是濫用公權(quán)謀私利，是國(guó)家治理中最嚴(yán)重的威脅。查處大案要案，健全反腐機(jī)制是審計(jì)機(jī)關(guān)義不容辭的任務(wù)。
4.維護(hù)國(guó)家安全。國(guó)家安全是國(guó)家治理的重要任務(wù)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)提供信息，揭示風(fēng)險(xiǎn)，提出建議，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，保證政策落實(shí)，維護(hù)國(guó)家安全。如對(duì)財(cái)政金融，地方債務(wù)，國(guó)家信息、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，民生社保等審計(jì)。
5.推動(dòng)深化行政改革，從體制、機(jī)制和制度層面提出建議，促進(jìn)國(guó)家治理創(chuàng)新。國(guó)家審計(jì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，持續(xù)推動(dòng)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的改革。
6.維護(hù)民生。民生問(wèn)題能否妥善解決，既是國(guó)家治理水平的體現(xiàn)，又在相當(dāng)程度上決定了國(guó)家治理的政治方向，也關(guān)系到國(guó)家治理的公信力。審計(jì)機(jī)關(guān)把維護(hù)人民群眾利益作為根本目標(biāo)，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展，在推動(dòng)保障和改善民生、建設(shè)資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會(huì)等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。
（二）促進(jìn)市場(chǎng)完善，優(yōu)化資源配置和公平競(jìng)爭(zhēng)。
1.加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)責(zé)審計(jì)，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)加大企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，全面推動(dòng)深化企業(yè)改革，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)企業(yè)增強(qiáng)活力、壯大實(shí)力、提高競(jìng)爭(zhēng)力，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更大作用。
2.優(yōu)化配置，公平競(jìng)爭(zhēng)。加強(qiáng)改革和宏觀調(diào)控的核心是優(yōu)化資源配置,提高經(jīng)濟(jì)效率和效益。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)運(yùn)用自身的獨(dú)立性和專業(yè)優(yōu)勢(shì), 揭露和查處行業(yè)壟斷等影響社會(huì)效益的突出問(wèn)題,促進(jìn)資源優(yōu)化配置，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,以促進(jìn)社會(huì)財(cái)富和社會(huì)幸福總量的最大化,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
3.促進(jìn)創(chuàng)新。推進(jìn)自主創(chuàng)新，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要環(huán)節(jié)。在開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目過(guò)程中，要高度關(guān)注自主創(chuàng)新情況，關(guān)注財(cái)稅、金融政策對(duì)這些領(lǐng)域的扶持力度，關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃等政策措施的落實(shí)情況，切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科技引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)軌道。
（三）促進(jìn)公民參與國(guó)家治理。
審計(jì)的公開(kāi)透明，尤其是審計(jì)公告，不僅提升了審計(jì)權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對(duì)推動(dòng)公民知情權(quán)和參與國(guó)家治理起到了難以估量的作用。由此也大大推進(jìn)了中國(guó)民主化進(jìn)程，提升了公民參政議政的意識(shí)?，F(xiàn)在要做的是要加大公告范圍（僅僅審計(jì)報(bào)刊是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的），擴(kuò)大公告內(nèi)容，不僅要公告審計(jì)結(jié)果，還要公告審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)執(zhí)行，真正做到公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是特例。要?jiǎng)?chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府履行責(zé)任，不斷增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)宏觀政策選擇的理解和信心。要?jiǎng)?chuàng)造條件促使公民逐步參與審計(jì)，使其成為公民參與改進(jìn)公共部門(mén)透明度和責(zé)任性的一個(gè)重要工具，加快民主化的進(jìn)程。一是加快行政公開(kāi)的進(jìn)程；二是加快民主進(jìn)程，培育公民參與審計(jì)的意識(shí)，拓寬公民參與審計(jì)的渠道；三是完善公民參與審計(jì)的相關(guān)制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。
三、國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理須逐漸自我治理完善
審計(jì)并不是一個(gè)孤立的技術(shù)現(xiàn)象，而是一門(mén)藝術(shù)，是與其所處的環(huán)境相互作用的一種活動(dòng)。因此，審計(jì)必須不斷總結(jié)、查找、調(diào)整、矯正、創(chuàng)新，以適應(yīng)國(guó)家治理的需要。
（一）進(jìn)一步解放思想，牢固樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念。明確定位和努力方向，回答好為誰(shuí)審，為什么審，怎么審和審什么等問(wèn)題。在科學(xué)謀劃審計(jì)工作時(shí)，要堅(jiān)持以胡錦濤總書(shū)記“七一”講話，國(guó)家十二五及署十二五規(guī)劃，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和科學(xué)審計(jì)理念為指導(dǎo)，在國(guó)家治理視角下，主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，跟進(jìn)新變化，自我加壓驅(qū)動(dòng)。
（二）提升“五種能力”，即學(xué)習(xí)實(shí)踐能力，依法辦事能力，科學(xué)管理能力，開(kāi)拓創(chuàng)新能力，拒腐防變能力。若再加一個(gè)就是科研能力。實(shí)踐日新月異，突飛猛進(jìn)，理論研究相對(duì)滯后。要培養(yǎng)幾個(gè)理論權(quán)威，還要培養(yǎng)具有國(guó)際視野的專家，在比較中不斷借鑒吸收。
（三）進(jìn)一步突出科學(xué)發(fā)展，改善民生，推進(jìn)法治，深化改革，反腐倡廉的重點(diǎn)，查政策、促暢通，查體制、促改革，查案件、促廉政。
總之，現(xiàn)代國(guó)家治理是一項(xiàng)艱難而復(fù)雜的工程，這種復(fù)雜性是與復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)相吻合的。我們只有在歷史和實(shí)踐的基礎(chǔ)上漸進(jìn)，而作為國(guó)家治理工具的國(guó)家審計(jì)作用的有效發(fā)揮，同樣是一個(gè)永恒的探索過(guò)程，沒(méi)有最好，只有更好，這就需要我們不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，積極迎接考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。（婁仲）
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