摘要：金融審計作為國家審計的重要組成部分，在保護國家金融安全，抵御金融風險方面發(fā)揮著重要作用。本文從金融審計的發(fā)展歷程、金融審計的工作性質和其行業(yè)特點三個方面來探討如何充分發(fā)揮金融審計在改善國家治理中的作用。
關鍵詞：金融監(jiān)督 金融審計 國家治理
2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上作了題為《國家審計與國家治理》的報告，首次系統(tǒng)全面的闡述了國家審計在國家治理中的重要作用，進一步明晰了國家審計的定位和發(fā)展方向。劉家義審計長強調國家治理是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理。金融審計作為國家審計的重要組成部分，在保護國家金融安全，抵御金融風險方面發(fā)揮著重要作用。本文從金融審計的發(fā)展歷程、金融審計的工作性質和其行業(yè)特點三個方面來探討如何充分發(fā)揮金融審計在改善國家治理中的作用。
一、金融審計的發(fā)展歷程為改善國家治理提供了有力保障
近年來，隨著我國金融體制改革的不斷深化，金融監(jiān)管體制的進一步完善，我國金融行業(yè)得到了迅速的發(fā)展。在金融行業(yè)發(fā)展的同時，作為金融監(jiān)督形式之一的金融審計便應運而生。金融審計是國家審計機關依照國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，對國有金融機構的財務收支以及資產、負債、損益的真實、合法、效益所進行的審計監(jiān)督，是國家金融監(jiān)督體系中的重要組成部分。
在我國，早在中華民國時期，國民政府就建立了較完備的審計制度并設置了審計部。在抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府審計部加大對銀行的審計力度。當時審計部在中國銀行、交通銀行和農業(yè)銀行設立了就地審計人員辦公室，但銀行機構以其為特殊機關為由拒絕審計監(jiān)督，導致到國民黨政權覆亡為止，審計部都一直無法介入銀行的重大金融活動。與此同時，中華蘇維埃共和國正式成立后，為了發(fā)展經濟工作、統(tǒng)一財政、加強檢查，于1933年設立隸屬于人民委員會的審計委員會，并在各級審計委員會內設有專門審計金融活動的機構和人員。這在當時對維護金融秩序，鞏固政權起到了重要作用。
改革開放以來，特別是1983年審計署的成立拉開了建立和完善我國社會主義市場經濟體制下的金融審計的序幕。我國金融審計先后經歷了從1983年至1994年間的財務收支審計階段、從1995年至2001年間的資產負債損益審計階段以及2002年至今的風險審計階段。這三個階段也對應著我國社會經濟發(fā)展的不同時期。
在1983年至1994年期間，我國金融行業(yè)在鄧小平同志提出的“必須把銀行真正辦成銀行”的要求指導下，進入了突破傳統(tǒng)的計劃經濟體制模式的金融體制改革新時期。為適應這一時期的金融發(fā)展狀況，金融審計以維護國家財經紀律為主要目標，以揭露和糾正諸如銀行轉移收入、亂列費用、擅自動用信貸資金大型修建樓堂管所等違反財政法規(guī)的問題為主要工作任務。金融審計在當時為維護財經紀律，增加國家財政收入起到了積極顯著的作用。
在1995年至2001年期間，特別是1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，我國金融行業(yè)進入了最為艱難的時期，歷史遺留問題、轉軌成本以及金融“三亂” 造成的后果均在這一時期凸顯出來。金融審計也面臨著前所未有的困難，然而1995年正式頒布實施的《中華人民共和國審計法》使金融審計走向法制化、規(guī)范化進程成為了可能。在這一時期，金融審計工作按照朱镕基總理提出的“以揭露問題為主，著力發(fā)現(xiàn)大要案線索”的要求，以審計署黨組織確定的“依法審計，圍繞中心，服務大局，突出重點，求真務實”的工作方針，在審計目標上實現(xiàn)了向“摸清家底，核實盈虧，揭露問題，分析原因，規(guī)范秩序，促進管理，防范風險”的轉變，在審計內容上實現(xiàn)了向“以信貸資產質量為主線，重點檢查金融資產質量狀況、業(yè)務經營合法合規(guī)性、內控制度的健全有效性，揭露重大違法違規(guī)案件線索”的轉變，在審計組織方式上實現(xiàn)了向“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一考核”的組織原則轉變，在審計手段上實現(xiàn)了向以計算機技術為主要手段的轉變。通過這些重大轉變，這一時期金融審計在整頓和規(guī)范金融市場秩序，防范和化解金融風險，打擊金融領域違法犯罪等方面發(fā)揮了不可替代的作用。
在2002年至今，伴隨著金融體制改革的深化，金融監(jiān)管體制的完善，金融信息化程度的提高，我國金融行業(yè)發(fā)展步入新的發(fā)展階段，這同時給我國金融監(jiān)管帶來了很多新問題，金融審計風險也隨之更加突出。這一時期，金融工作緊緊圍繞“風險、效益、管理”開展，通過發(fā)現(xiàn)典型性、傾向性、普遍性問題，以從政策、制度和監(jiān)管上分析原因，進而實現(xiàn)防范風險和提高效益的目的，有效推動有關部門完善制度、堵塞漏洞、提高監(jiān)管水平，促進深化金融體制改革。2011年7月審計署公布的《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出，金融審計要以維護安全、推動改革、促進發(fā)展為目標，揭示和防范金融風險，完善金融監(jiān)管，推動建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系和系統(tǒng)性風險防范機制。
回顧金融審計的發(fā)展歷程，可以看出一方面國家經濟體制和宏觀經濟環(huán)境的變化給金融審計的發(fā)展帶來了機遇，另一方面金融審計的發(fā)展也為我國經濟制度的建立與完善起到了保駕護航的作用，為改善國家治理，推動我國經濟健康發(fā)展起到了積極作用。
二、金融審計的工作內涵為改善國家治理提供了有效措施
作為金融監(jiān)管體系中一個重要的組成部分，金融審計通過關注國家宏觀調控措施的落實效果，查找金融機構風險隱患，查處重大違法案件和經濟犯罪線索等手段，在揭示體制性障礙、制度性缺陷和重大損失行為以及防范和化解金融風險、維護國家金融安全方面發(fā)揮著重要作用。金融審計的對象、目標及主要工作內容等工作內涵決定了金融審計為改善國家治理提供了有效的措施。
（一）金融審計的對象
根據《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，金融審計的對象是金融監(jiān)管機關的財務收支和國有金融機構的資產、負債、損益。其中金融監(jiān)管機關是根據法律規(guī)定對一國的金融體系進行監(jiān)督管理的機構，目前我國的金融監(jiān)管機關包括“一行三會”，即中國人民銀行、中國銀行監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會；國有金融機構是指國家政策性銀行、國有商業(yè)銀行以及國有全資及控股的保險業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)等非銀行金融機構。
隨著我國金融業(yè)近年來日新月異的發(fā)展，當前金融領域混業(yè)經營的現(xiàn)象普遍存在，金融機構之間的業(yè)務交叉愈加頻繁，“銀證”、“銀?！钡冉鹑诋a品層出不窮。而我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管組織體系是以金融行業(yè)劃分的分業(yè)監(jiān)管模式，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管。二十一世紀以來，特別是在2008年全球金融危機爆發(fā)后，我國金融領域改革開放不斷深化，金融機構多元化、國際化日趨增強。在此情況下，我國金融行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管模式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。然而，作為國家審計的組成部分，金融審計可以對各類金融機構進行審計監(jiān)督或延伸調查。審計對象也涵蓋了財務收支、業(yè)務經營和領導人經濟責任等各個方面。因而金融審計可以不受分業(yè)監(jiān)管模式的制約，充分發(fā)揮其綜合監(jiān)督的優(yōu)勢，更好的適應銀行、證券、保險等行業(yè)間資金和業(yè)務往來交叉日益密切的客觀實際，降低了分業(yè)監(jiān)管產生的協(xié)作成本，更有利于防范系統(tǒng)性金融風險。
此外，金融審計還行使著對“一行三會”等監(jiān)管機構進行審計監(jiān)督的職能。金融監(jiān)管機關的職責包括按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場；發(fā)布有關金融監(jiān)督管理和業(yè)務的命令和規(guī)章；監(jiān)督管理金融機構的合法合規(guī)運作等。金融審計因具備這種金融再監(jiān)督的能力，因而有利于控制監(jiān)管者的道德風險，有利于提升金融監(jiān)管機關的效能，以實現(xiàn)國家的良好治理。
（二）金融審計的目標及主要內容
審計署《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出金融審計的目標是以維護安全、推動改革、促進發(fā)展為目標，揭示和防范金融風險，完善金融監(jiān)管，推動建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系和系統(tǒng)性風險防范機制。這一總體目標的確立，標志著我國金融審計在保障我國“十二五”時期的金融安全方面起到舉足輕重的作用。
在《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》中還指出金融審計的任務包括以下五個方面：（1）加強對國有及國有資本占控股地位或主導地位金融機構的審計和審計調查，關注貨幣市場、保險市場、資本市場運行中的突出問題，反映金融服務、金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管中的新情況，并從體制、機制上分析原因，提出建議，促進深化金融改革，推動金融市場可持續(xù)健康發(fā)展；（2）在做好金融機構資產負債損益的真實、合法和效益情況等全面審計的基礎上，關注其法人治理結構及內控制度的建立和執(zhí)行效果，有效揭示內部管理薄弱環(huán)節(jié)和制度缺陷，促進依法經營，加強管理，提高企業(yè)核心競爭力；（3）加大對金融機構執(zhí)行貨幣政策和其他宏觀調控政策措施情況的審計和審計跟蹤調查力度，促進金融機構調整優(yōu)化資產結構，轉變經營管理方式，提高為實體經濟服務水平；（4）加強對金融控股集團公司的審計，積極探索跨行業(yè)、跨市場金融活動的審計方法，提示系統(tǒng)性風險隱患，促進建立健全防范系統(tǒng)性風險的預警體系和處置機制；（5）建立綜合數據分析平臺，實現(xiàn)對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融行業(yè)的經常性審計或審計調查，完善金融審計組織方式和審計方法體系，進一步改進信息化條件下以總行（總公司）為龍頭的審計管理模式，有效整合審計資源，不斷提高“集中分析，分散核查，專題研究”的工作水平。
從制定的金融審計目標及主要任務中，可以看出當前金融審計工作已改變以往單純關注重大違法違紀案件的情況，而是通過剖析典型案例，從體制、機制上分析其成因，以從根本上達到促使被審計單位改進經營，完善管理，有效控制系統(tǒng)性金融風險的目標。
三、金融審計的行業(yè)特點為改善國家治理提供了有利優(yōu)勢
金融是現(xiàn)代市場經濟的核心，金融秩序關系到國民經濟的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。金融在引導資源配置，促進經濟發(fā)展、調節(jié)宏觀政策等方面起著關鍵的作用。我國的金融監(jiān)督體系由金融監(jiān)管、金融稽核和金融審計等形式組成。金融審計作為金融監(jiān)督體系中的重要組成部分，與其他監(jiān)督形式相比，具有綜合性、獨立性的特點。同時，金融審計是我國國家審計的一個分支，與其他部門審計相比，具有延伸性的特點。正因為金融審計具有以上的行業(yè)特點，使得金融審計為改善國家治理提供了有利的優(yōu)勢。
（一）綜合性
我國目前的金融體制是“分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管”。銀行、證券、保險監(jiān)督管理委員會的監(jiān)督只能從本身的任務和職責出發(fā)，對金融的某一行業(yè)實施監(jiān)管；中國人民銀行、財政部等綜合管理部門只能按其各自的職責對被監(jiān)督單位經濟活動的某一部分或某一方面行使監(jiān)督權。
相比之下，金融審計在我國的金融監(jiān)督體系中具有綜合性強的特點，具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，監(jiān)督對象不僅包括商業(yè)銀行、政策性銀行、證券公司、保險公司等金融企業(yè)，還包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等金融監(jiān)管機關；第二，審計內容不僅涉及對金融企業(yè)進行微觀層面的審計監(jiān)督，還涉及金融企業(yè)貫徹落實宏觀金融政策的情況以及金融企業(yè)信貸資產運行質量及履行社會責任的情況；第三，監(jiān)督的結果不僅要揭露金融企業(yè)在資產、負債、損益的真實性、合法性和效益性等方面存在的突出問題，還要通過審計監(jiān)督，揭示金融政策不完善、內控制度不健全、信貸結構存在風險等方面的問題，并提出促進完善政策、優(yōu)化結構、規(guī)范監(jiān)管、防范風險的建議。
由此可見，金融審計能夠對金融業(yè)進行全面性審計監(jiān)督，對金融全行業(yè)、各業(yè)務范疇進行專門的經濟監(jiān)督，能夠從全面、系統(tǒng)和聯(lián)系的角度去監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)和預警風險。
（二）獨立性
《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“審計機關在國務院總理的領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉?！边@表明審計監(jiān)督是我國最高經濟行政監(jiān)督，也表明金融審計在法律地位上比其他金融監(jiān)督形式更具有權威性，因而獨立性更為突出。
從監(jiān)督職責的角度看，“一行三會”等監(jiān)管機構的監(jiān)督職責產生于管理職責，因其承擔了管理職責，才需要實施監(jiān)督，而金融審計是基于財產權的受托關系產生的，與金融機構沒有管理與被管理的關系，不存在任何經濟上的利害關系，因而在地位上更具有獨立性。
正是由于金融審計獨立存在于金融系統(tǒng)外部，所以金融審計能夠客觀、公正地行使審計監(jiān)督職權，全面深入反映和揭露金融行業(yè)風險問題以及獨立提出金融改革建議，進而推進我國金融體制改革的進程。
（三）延伸性
金融在國民經濟中處于核心地位，涉及生產、分配、交換和消費的方方面面。金融企業(yè)，尤其是商業(yè)銀行具有明顯的“公共性”與“社會性”特征，其存、貸業(yè)務直接面向社會公眾，對經濟社會具有強烈的滲透性與擴散性功能。金融業(yè)務活動的廣泛性，決定了金融審計的延伸性明顯。
對金融機構的財務收支真實、合規(guī)、效益的審計，除了需要審計該家金融機構財務收支，還需要延伸到彼此相關的金融業(yè)務和相聯(lián)系的國民經濟活動的全過程。例如對商業(yè)銀行的審計，不僅需在銀行內部關注其財務收支，還需要延伸至銀行外部關注銀行發(fā)放貸款、個人使用信用卡等等方面存在的問題，以及時有效的發(fā)現(xiàn)問題。
金融審計的行業(yè)特點，即綜合性、獨立性與延伸性，為全方位防范金融風險，維護國家金融安全和改善國家治理提供了有利優(yōu)勢。
作為我國金融監(jiān)督形式之一的金融審計在促進建立規(guī)范的金融風險防范機制，不斷提高金融資產質量與運行效率，推動金融企業(yè)的穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展，更好地發(fā)揮金融企業(yè)在促進轉變經濟發(fā)展方式、加快經濟結構戰(zhàn)略性調整等方面起到了不可替代的作用。不斷創(chuàng)新和發(fā)展的金融審計能夠充實金融審計的內容，完善金融審計體系，全方位的防范金融風險，推動金融業(yè)乃至國民經濟的健康發(fā)展，不斷提升服務國家治理的水平和績效。
主要參考文獻
[1] 董大勝. 中國政府審計［M］. 北京:中國財政出版社
[2] 劉家義. 國家審計與國家治理[R]. 中國審計學會第三次理事論壇,2011.7
[3] 劉家義. 以科學發(fā)展觀為指導推動審計工作全面發(fā)展 [J].審計研究，2008，(3):3－9.
[4] 石愛中，胡繼榮. 審計研究［M］. 北京:經濟科學出版社
[5] 尹平，戚振東.國家治理視角下的中國政府審計特征研究 [J].審計與經濟研究，2010，（3）：9-14.
|
