摘要：幾十年來，我國國家審計機關堅持依法審計，通過揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，不斷推動審計法制建設、依法審計，維護和推動完善民主法治，在建設社會主義法治國家中發(fā)揮了積極作用。本文在介紹國家治理與國家審計之間關系的基礎上，論述了依法審計在國家審計推動國家治理中的作用，分析了依法審計服務國家治理面臨挑戰(zhàn)，提出國家審計機關依法履行審計職責，發(fā)揮國家審計在國家治理中建設性作用的建議。
關鍵詞：依法審計 國家審計 國家治理
一、國家治理、國家審計和依法審計的關系
2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上的講話，從國家審計是國家治理的重要組成部分、國家審計對完善國家治理具有重要作用、進一步加強審計監(jiān)督，更好地推動和服務國家治理等三個方面詳細闡述了國家治理與國家審計的關系，詳細闡明了國家審計在國家治理方面的建設性作用。
劉家義審計長指出：國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。在國家治理中，審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。
“國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理?！眲⒓伊x審計長對國家審計、國家治理和依法審計的關系進行了準確界定。
二、依法審計在國家審計推動國家治理中的作用
（一）依法審計是發(fā)揮國家審計在國家治理中建設性作用的前提
“國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理?！币虼耍l(fā)揮好國家審計在國家治理中的建設性作用，必須依法開展審計。其具體內(nèi)容包括：審計監(jiān)督的職責和權限、審計機關審計監(jiān)督程序、審計機關評價審計事項、揭露問題、對違法行為處理和處罰等，都必須依據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定進行實施。其實質是審計機關通過獨立、主動地行使監(jiān)督職權，促進國家競爭力不斷增強、民眾福利不斷改進、經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
（二）依法審計是審計機關依法行政的必然要求
在現(xiàn)代社會中，政府接受人民的委托進行國家治理，而國家審計的制度安排則是為了確保政府有效履行這種公共受托責任。審計機關依法行政的核心是依法審計，就是要求審計機關和審計人員把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，按照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權和開展各項審計活動，維護法律秩序尊嚴的神圣職責，實現(xiàn)維護人民群眾的根本利益的目標。因此，依法審計是國家審計發(fā)揮發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的基本要求，是國家審計推動實現(xiàn)國家良好治理的前提。
（三）依法審計是實現(xiàn)審計目標的有效途徑
新審計準則對國家審計目標明確進行了詮釋：審計機關的主要工作目標是通過監(jiān)督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性，維護國家經(jīng)濟安全，推進民主法治，促進廉政建設，保障國家經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。審計目標總是隨著審計環(huán)境的變化而變化，隨著審計職能的發(fā)展而發(fā)展，隨著主管認識程度的提高而提高，縱觀我國國家審計經(jīng)過近30年的發(fā)展，盡管審計目標在不同的時期都有所不同，但每個審計目標的實現(xiàn)，都是以法律、法規(guī)作為保障的。當前為了發(fā)揮國家審計預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，審計機關必須按照相關法律法規(guī)的要求開展審計工作。
（四）依法審計是防范審計風險的最佳選擇
國際審計風險是指審計機關及其審計人員未能察覺被審計單位的重大錯誤或發(fā)表了不恰當?shù)膶徲嬕庖?，而給國家審計機關帶來某種損失的可能性。審計風險包括固有風險、控制風險、檢查風險等。影響審計風險的因素有很多，一般來說，固有風險是不隨審計人員的主觀意志為轉移的，因此，防范審計風險，必須從審計機關及審計人員自身入手，提高風險意識，將風險控制機制建立在廣大審計人員依法審計這一基礎上。因此，依法審計可以促使審計主體按法定的程序行使審計監(jiān)督權，可以規(guī)范使審計人員的審計行為，可以保證審計機關依法評價、處理處罰并向社會公布審計結果，可以促使審計客體遵守財經(jīng)法規(guī)，依法辦事。
三、依法審計服務國家治理面臨的挑戰(zhàn)
（一）國家審計介入國家治理的范圍不斷擴大
隨著審計工作的不斷推進，國家審計介入國家治理的范圍不斷擴大，產(chǎn)生的作用也日益明顯。任何審計活動都是以特定的受托經(jīng)濟責任關系的存在為前提的，在現(xiàn)代社會中，政府接收人民的委托進行國家治理，而國家審計的制度安排是為了確保政府有效履行這種公共受托責任，國家治理超越了財政財務收支的范圍，審計關注的內(nèi)容從財政財務收支逐步擴展到與財政財務收支相關的各項經(jīng)濟社會管理活動，涉及公共財政體制的建立完善問題，國有金融機構和國有企業(yè)經(jīng)營管理問題，重大基礎設施投資績效問題，教育醫(yī)療、住房和社會保障等民生問題，資源環(huán)境和生態(tài)保護問題，以及影響經(jīng)濟社會安全等方面的問題，這些審計內(nèi)容涉及面廣，涉及內(nèi)容豐富，對審計機關和審計人員依法審計提出了新的挑戰(zhàn)。
（二）民主法治進程對依法審計提出了更高的要求
隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和民主法治進程加快，人民參與國家治理的積極性不斷提高，權利意識越來越強，利益訴求越來越具體，人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督成為依法行政、依法治國的重要推動力量。政府審計作為國家治理的重要組成部分，近年來，國家審計通過向社會公布審計結果，充分保障社會公眾的知情權與參與權，引導和調動公眾對政府部門和有關市場主體實施有效社會監(jiān)督，成為公眾參與國家治理的有效途徑，對推動我國民主法治進程發(fā)揮了重要作用，樹立了國家審計在社會上的地位和形象，但社會公眾對政府審計期望和要求也在不斷提高，要求通過國家審計參與國家治理的訴求不斷增強，而政府審計有其獨特的程序和規(guī)定，甚至會涉及國家秘密，這對依法審計提出了更高要求。
（三）從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議對依法審計提出新的挑戰(zhàn)
國家審計機關通過依法審計，揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，其視野已超越了財政財務收支的范圍，以審計查實的數(shù)據(jù)和事實為依據(jù)，將重點放在對國家經(jīng)濟社會運行狀況進行獨立的監(jiān)督和評估上，放在公共權力機構行使權力的效率、效果和效益上，放在有關機構和個人履行職責的守法守紀守規(guī)盡責上，其目的是維護國家經(jīng)濟安全、推進民主法治、促進廉政建設、保障科學發(fā)展和人民利益。審計機關改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，部分不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)不能得到及時廢除，甚至被部分單位為了部門利益或小集體利益嚴格執(zhí)行，而揭示這類問題往往是“無法可依”，而揭示這類問題以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)執(zhí)行過程中的問題和漏洞是審計工作的重要組成部分，是從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議的重要方面，這也給依法審計帶來了一些困難。
（四）政策法規(guī)不斷調整和完善對審計人員依法審計提出了更高要求
當前我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，圍繞全面建設小康社會、走向共同富裕經(jīng)濟社會發(fā)展目標，發(fā)展的重心將轉移到加強社會管理，構建和諧社會，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展上來，體制改革的重點將放在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、構建和諧社會及其相關領域。致使我國一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式不斷發(fā)生調整和變化，新的法律法規(guī)規(guī)章制度不斷出臺和調整，如，近幾年為了規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各部門針對房地產(chǎn)業(yè)的不同情況從土地、規(guī)劃、銀行信貸等多方面出臺了各種調控政策，這些政策的不斷出臺和調整變化需要審計人員不斷學習相關法律法規(guī)，對審計人員依法審計提出了更高的要求。
四、依法履行審計職責，發(fā)揮國家審計在國家治理中建設性作用的建議
（一）繼續(xù)推動審計法治建設，做到“有法可依”
1994年審計法正式頒布，并陸續(xù)頒布了38個審計規(guī)范以及20多個審計準則；特別是2006年審計法修訂后，國務院修訂了審計法實施條例，中辦、國辦下發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，審計署制發(fā)了國家審計準則，審計法規(guī)制度更加完善，形成了以憲法為依據(jù)、以審計法及其實施條例為核心內(nèi)容、以審計準則為工作標準的法律規(guī)范體系，不僅實現(xiàn)了審計工作有法可依，也豐富完善了社會主義國家法規(guī)制度體系，推動了依法治國方略實施。但目前國家審計在部分領域和審計執(zhí)行過程中，相關法律法規(guī)仍存在需要完善的地方，而且隨著審計對象的不斷變化和調整，審計機關也需要相應的規(guī)章制度、技術方法，如在資源環(huán)境審計、績效審計、計算機審計以及尚未拓展的審計領域，對新的審計領域拓展必須要有相關法律法規(guī)進行支持，仍需要審計相關法律法規(guī)的不斷完善。
（二）嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，做到“有法必依”
做到有法必依，要求審計機關和審計人員應當依照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權，開展各項審計活動。一是審計程序規(guī)范。國家審計監(jiān)督屬于行政執(zhí)法范疇，審計人員在執(zhí)行審計監(jiān)督時，必須認真貫徹執(zhí)行審計法律法規(guī)，必須遵守法定的方式、方法、步驟、時限和順序進行審計。二是審計范圍恰當。審計人員要嚴格按照審計目標和審計實施方案確定的審計范圍開展審計，審計范圍做到不越權、不越位。三是審計取證充分。審計證據(jù)要具有客觀性、相關性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主觀臆斷、憑空杜撰。四是審計評價客觀。審計評價要以事實為依據(jù)，以法律、法規(guī)和規(guī)章為準繩，站在客觀公正的立場上，不帶任何偏見或成見，做到客觀公正、實事求是。五是審計意見公正。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要充分征求被審計單位的意見后，分析存在問題的原因，并根法提出處理處罰意見。六是審計建議合理。審計建議是審計成果的最終體現(xiàn)，是解決問題的具體辦法和措施，因此，審計機關在提出審計建議時既要做到符合國家政策，又要符合客觀實際，還要有針對性和操作性。
（三）加強審計獨立性建設，做到“執(zhí)法必嚴”
國家審計的制度安排是為了確保政府履行公共受托責任，以滿足人民群眾對政府履行職權、承擔責任的監(jiān)督要求。審計是一種經(jīng)濟監(jiān)督,而審計監(jiān)督區(qū)別于其他經(jīng)濟監(jiān)督的根本特征在于其獨立性更強。目前，我國國家審計在審計組織、審計經(jīng)費、審計人員等方面都有很強的獨立性，但還有值得加強和改進的地方。一是完善地方審計機關管理體制。地方審計機關受本級人民政府和上一級審計機關雙重領導，其業(yè)務上屬于行業(yè)垂直管理，人事制度和領導干部的任用及經(jīng)費來源則是地方政府和地方財政負責安排，在審計的管理體制上，實行審計垂直領導體制符合我國的實際情況，有利于從組織、人員、經(jīng)費上保證審計人員的獨立性，但這種管理體制一定程度上影響了地方審計機關的獨立性，因此，審計署應加強對地方審計機關的管理，推動對地方審計機關行政管理和業(yè)務管理都實施垂直管理的改革。二是繼續(xù)加強審計廉政建設。廉政紀律是審計工作的“生命線”和“高壓線”，關系到審計事業(yè)的發(fā)展，對審計人員也是一種保護。自從審計署實施審計紀律“八不準”以來，取得了良好的效果，保障了審計機關的獨立性，為審計機關樹立了良好的審計形象，得到了廣大人民群眾的信任，審計機關要繼續(xù)立足于教育，依靠于制度，培養(yǎng)審計干部的廉政意識、勤政意識，以保障審計的獨立性。
（四）繼續(xù)揭露違法犯罪和濫用權力行為等問題，做到“違法必究”
長期以來，國家審計機關在審計過程中始終把查處重大違法違紀案件、促進反腐倡廉建設作為重要職責，十多年來，全國審計機關向司法機關和紀檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件，為國家挽回了大量經(jīng)濟損失，有力地推動了反腐倡廉建設。做到違法必究還要完善以下幾方面的工作：一是繼續(xù)研究和分析新形勢下腐敗案件發(fā)生的特點和規(guī)律，針對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領域有針對性的加強審計監(jiān)督，繼續(xù)發(fā)揮國家審計在反腐敗、維護法治和國家治理方面的警示作用；二是繼續(xù)建立和完善與公安、檢察、監(jiān)察等有關部門建立協(xié)調配合機制，加強與這些部門的溝通配合，使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題得到及時處理;三是健全審計結果公告和信息發(fā)布制度，在依法公開審計結果、審計計劃的同時，及時公開審計過程和進展情況，加大審計違法情況及處理整改情況公告力度，發(fā)揮國家審計懲治腐敗的威懾作用，也為社會公眾了解政府部門履行職責情況、監(jiān)督政府部門財政收支等活動提供了重要渠道。（劉迎祥 馬振華）
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