2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上發(fā)表的講話中首次對“國家治理與國家審計”進行了論述。這一重要論述是劉審計長關(guān)于“審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點之后，對國家審計本質(zhì)認識的進一步深化和發(fā)展，賦予了國家審計更加豐富的內(nèi)涵和更加艱巨的使命。什么是國家治理？如何全面理解國家治理與國家審計的辯證關(guān)系？如何在國家治理的大系統(tǒng)中準確把握國家審計的功能定位？這些不僅是探討和研究國家審計如何更好發(fā)揮自身作用、推動國家良治的理論基礎(chǔ)，也將是指導(dǎo)今后審計實務(wù)工作的基石，值得廣大審計人員深思。
一、 國家治理的內(nèi)涵
劉家義審計長指出，“國家治理就是通過配置和運作國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護人民利益、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！?
國家治理就是通過不斷改良或改革現(xiàn)有國家系統(tǒng)，提高人類社會系統(tǒng)運行的有效性，以此保障國家和人民的整體利益，實現(xiàn)長治久安。從宏觀上講，“國家治理”包含兩層含義：既是治理國家的動態(tài)過程，又要達到既定的國家治理目標；不僅要不斷完善運行機制，提高運行效率；還要根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟社會現(xiàn)實修正治理國家的目標，改善國家機器運行效果。
從微觀上講，根據(jù)具體作用的不同領(lǐng)域國家治理可大致分為六個方面：一是經(jīng)濟治理，通過在市場經(jīng)濟體制中有效發(fā)揮政府調(diào)控功能，保障和改善公平競爭，提高經(jīng)濟運行有效性；二是政治治理，通過推進政治體制改革改進政府運行機制，改善政府績效；三是社會治理，推動建立自發(fā)性社會秩序和社會道德體系，構(gòu)建和諧社會；四是人文治理，保護文化多樣性，推動文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社會價值觀；五是環(huán)境治理，維護和促進人與自然的和諧，推進節(jié)能減排、節(jié)約資源、遏制污染和維護生態(tài)多樣性；六是國際治理，維護國家的主權(quán)和安全，促進世界的和平與發(fā)展。這六方面內(nèi)容構(gòu)成了國家治理大系統(tǒng)的整體框架，它們相互依存，相互促進，相互制約，共同推動國家發(fā)展和人類社會進步。
二、 我國國家審計定義演變
新中國審計制度建立以來，伴隨著國家治理的發(fā)展和變遷，理論界對國家審計的定義不斷進行研究，逐漸豐富和拓展了國家審計的內(nèi)涵。
自1983年9月國家審計署正式成立并在《憲法》賦予的職權(quán)范圍內(nèi)對國家財政收支和法律法規(guī)規(guī)定屬于審計監(jiān)督范圍的財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督。
隨著改革開放的逐步深入和市場經(jīng)濟體制的不斷加強，1989年4月中國審計學(xué)會在貴州安順召開審計基本理論研究會，將審計由單純某一范圍的財政收支擴展到了市場經(jīng)濟體制層面，審計被定義為由專職機構(gòu)和人員，依法對被審計單位的財政、財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，評價經(jīng)濟責(zé)任，用以維護財經(jīng)法紀，改善經(jīng)濟管理，提高經(jīng)濟效益，促進加強宏觀調(diào)控的獨立性經(jīng)濟監(jiān)督活動。1997年《審計法實施條例》從法規(guī)條文上確定了審計定義，即審計是指審計機關(guān)依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的行為。這兩次審計定義研究，對審計性質(zhì)的認識主要停留在監(jiān)督職能上。
隨著市場化改革進程的不斷加快和國家治理從追求經(jīng)濟增長到追求社會和諧健康發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，對國家審計的認識也進入到了歷史性階段——
2004年，現(xiàn)任國家政協(xié)副主席、時任審計署審計長李金華在中央財經(jīng)大學(xué)法律系主辦的“中國財經(jīng)法律論壇”演講時首次提出，“國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”；2008年3月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會五屆三次理事會上闡述了審計作為國家經(jīng)濟社會運行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點，指出審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，把審計上升到了維護國家安全的高度；2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上提出，“在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。
國家審計的內(nèi)涵從簡單的經(jīng)濟監(jiān)督逐漸發(fā)展到國家治理的工具、國家經(jīng)濟社會運行“免疫系統(tǒng)”和國家治理重要組成部分的政治高度，發(fā)揮的作用也從經(jīng)濟監(jiān)督擴展到預(yù)防、揭示、抵御等多個層面。
三、國家治理與國家審計的關(guān)系
全面理解國家審計與國家治理之間的辯證關(guān)系，是準確界定國家審計在國家治理系統(tǒng)中角色定位、充分發(fā)揮應(yīng)有作用的前提。
（一）國家治理的發(fā)展決定著國家審計的發(fā)展。
劉家義審計長指出，“從深層次原因看，國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展緣于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向?！?BR> 因此說，國家治理的發(fā)展進程決定和制約著國家審計的發(fā)展進程，始終對國家審計起主導(dǎo)作用，特別是國家治理發(fā)展的階段性直接或間接影響國家審計作用的發(fā)揮。國家治理與國家審計是主與從、決定與隸屬、作用與反作用的關(guān)系。作為國家治理重要組成部分，國家審計必定要在國家治理的框架內(nèi)開展工作，必須要服從服務(wù)于國家治理的大局，必然隨著國家治理的發(fā)展變革而不斷賦予審計工作新內(nèi)涵、新目標、新任務(wù)、新重點、新方式。當國家治理對國家審計的需求發(fā)生變化后，國家審計必須主動調(diào)整跟進。
（二）國家審計是國家治理的重要組成部分。
劉家義審計長所指出，“國家審計是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束?！?
國家審計是國家治理大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，以其特有的方式在國家治理中居于不可替代的地位，是國家治理內(nèi)生的、不可或缺的組織細胞。當今世界，國家審計是現(xiàn)代國家治理的必然產(chǎn)物和重要組成部分，是用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力運行的重要措施，是推進民主與法治的重要途徑，是加強反腐倡廉建設(shè)的有力工具，是強化公共受托責(zé)任的監(jiān)督機制，是維護市場經(jīng)濟秩序的銳利武器，是提高財政公共資金使用效益的積極推手，是維護國家安全、保障國家利益的重要保障。
（三）國家審計對完善國家治理具有重要作用。
劉家義審計長指出，“國家審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，進而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用?！?BR> 國家審計機關(guān)可通過對工程投資、重要專項資金及經(jīng)濟責(zé)任進行審計，為構(gòu)建國家反腐倡廉體系建設(shè)、優(yōu)化社會經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境服務(wù)；通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行監(jiān)督和評價，監(jiān)督制約權(quán)力運行，促進權(quán)力與責(zé)任匹配，推動完善國家治理；通過對以社保、教育、住房等與老百姓切身利益有關(guān)的民生資金審計，為促進國家長治久安、構(gòu)建和諧社會服務(wù)；通過對財政資金的審計，規(guī)范財經(jīng)管理、推動財經(jīng)體制改革，為確保國家經(jīng)濟安全服務(wù)；通過資源環(huán)保審計，推動宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，微觀節(jié)能減排，為國家的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。
四、國家審計的職能定位
縱觀我國國家審計功能的變化，由“監(jiān)督經(jīng)濟活動運行”相對單一的層次，發(fā)展到了“免疫系統(tǒng)”論中“保障國家經(jīng)濟社會運行”較高層次，此次劉審計長講話又把國家審計提升到國家治理的高度，是對國家審計功能作用的最高詮釋，國家審計被賦予了新的功能定位。
（一） 批判性功能。
批判性和建設(shè)性被認為是審計的兩大功能，其中批判性是建設(shè)性的基礎(chǔ)，沒有批判性，建設(shè)性就失去了根基。我們必須以批判的眼光和態(tài)度去審查每個項目、每個事項、每個單位和每筆資金。通過審計發(fā)現(xiàn)問題、揭示風(fēng)險、做出處理，發(fā)揮審計的批判性作用，這是審計機關(guān)最基本的職責(zé)。通過批判性地指出問題，建設(shè)性地提出解決問題的建議，促進各方面工作的順利發(fā)展，審計的作用才能得到了全面發(fā)揮。
當前，審計環(huán)境的變化對審計工作提出了新要求，過去的習(xí)慣做法和思維定式已經(jīng)不能適應(yīng)審計工作的新要求，需要在審計實務(wù)中自覺運用批判性思維，提高審計能力：對于跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的信息要要批判地吸收和應(yīng)用，進行仔細評估后決定如何采用，防止審計偏見；對于因果關(guān)系較為復(fù)雜的問題要明辨事物的因果關(guān)系，在前提和結(jié)論之間反復(fù)質(zhì)疑假設(shè)、評估判斷，透徹地分析原因，防止邏輯謬誤導(dǎo)致的審計風(fēng)險；對于從不同渠道獲得的大量信息資料不能盲目相信，要確定信息的真實來源和使用范圍，辨別事實真相，抓住關(guān)鍵證據(jù)，防止證據(jù)效力不足。
（二）建設(shè)性功能。
國家審計的建設(shè)性就是通過具體項目的審計，前瞻性地對社會經(jīng)濟趨勢及可能存在的重大問題提前做出預(yù)判和預(yù)警，圍繞國民經(jīng)濟的熱點、難點和重點問題有針對性地提出經(jīng)濟運行中存在的苗頭性、傾向性問題的審計意見。其宗旨就是要維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展；就是要恪盡職守地履行法定的審計監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，加速推進我國社會主義民主法治建設(shè)進程。
我國的國家審計從真實、合法性審計為主到效益審計的探索，從重點揭露問題到重視審計整改，反映了我國國家審計建設(shè)性作用的不斷發(fā)揮。在推進國家良治的進程中，國家審計要切實轉(zhuǎn)變審計思路和方式，由發(fā)現(xiàn)和揭露問題向預(yù)警、預(yù)防、揭露、促進解決問題轉(zhuǎn)變；不斷增強宏觀意識、大局意識和服務(wù)意識，全方位、多角度地分析違法違規(guī)問題產(chǎn)生的主客觀原因；揭示違法違規(guī)問題產(chǎn)生的后果及對國民經(jīng)濟健康運行的影響；透過現(xiàn)實問題的表象深入剖析體制、機制中存在的實質(zhì)缺陷，針對國民經(jīng)濟運行系統(tǒng)提出切實可行的建議，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。
（三）監(jiān)督制衡功能。
在國家治理的過程中，需要不同的機構(gòu)分別擔(dān)負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，他們之間相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴。理論上講，權(quán)力的擴張性、自利性和腐蝕性等特征使得對政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要。只有受到有效監(jiān)督和制約的權(quán)力才能維護和增進公民的自由和權(quán)利，才能捍衛(wèi)和促進公共利益。而缺乏監(jiān)督和制約的權(quán)力則可能淪落為掌權(quán)者謀私利的工具，公共利益就成為犧牲品。
《憲法》和《審計法》賦予審計法定的監(jiān)督職責(zé)，使國家審計對權(quán)力和制約監(jiān)督處于較高的法律地位。審計的綜合性、獨立性和專業(yè)性的特點，使審計對權(quán)力的制約具有特殊的地位和不可替代的作用。隨著我國經(jīng)濟社會改革和轉(zhuǎn)型的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部肩負的發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)越來越重，責(zé)任也越來越大。他們是否緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心，堅持科學(xué)發(fā)展觀，正確運用手中權(quán)力，依法、合理、有效地分配和管理使用國家資金，不斷促進經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展，這不僅關(guān)系到我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)能否順利進行，也關(guān)系到我們黨建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的戰(zhàn)略任務(wù)能否實現(xiàn)、黨的執(zhí)政地位能否鞏固的大問題。因此，需要國家審計在其中發(fā)揮強有力的監(jiān)督制衡作用。（王道通 田甜）
|
