國(guó)家是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，而國(guó)家治理則是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程。在國(guó)家治理的系統(tǒng)過(guò)程中，需要不同的機(jī)構(gòu)分別擔(dān)負(fù)起決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)的角色，承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。監(jiān)督控制系統(tǒng)是指控制主體通過(guò)實(shí)施控制行為、控制活動(dòng)和控制方式等使被控制對(duì)象達(dá)到預(yù)定的理想狀態(tài)，它使被控制對(duì)象趨于某種需要的穩(wěn)定狀態(tài)。國(guó)家審計(jì)是依法用權(quán)力制約權(quán)力的控制方式、控制行為和控制活動(dòng)的集合，因此毫無(wú)疑義地成為國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督、控制、約束和改進(jìn)。
斯賓塞認(rèn)為，社會(huì)與生物有機(jī)體在實(shí)質(zhì)上是一致的。用生物學(xué)的概念來(lái)類比社會(huì)和國(guó)家，固然有一定的局限性，但提供了一條人們理解和認(rèn)知復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象、領(lǐng)會(huì)國(guó)家治理方式的便捷路徑。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”。之所以可以被稱為國(guó)家治理系統(tǒng)中獨(dú)特的“免疫系統(tǒng)”，是因?yàn)閲?guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮信息收集、正反饋控制、負(fù)反饋控制和前饋控制等監(jiān)督控制系統(tǒng)的作用，在國(guó)家治理體系中具備揭露、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等“免疫系統(tǒng)”功能。
一、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)揮揭露功能
作為國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的第一個(gè)功能是對(duì)信息的收集、加工和再提供，也就是揭露功能。首先，國(guó)家審計(jì)通過(guò)查錯(cuò)糾弊、揭露問(wèn)題，抵御各種對(duì)國(guó)家治理過(guò)程的侵害，改進(jìn)國(guó)家治理。揭露問(wèn)題是國(guó)家審計(jì)實(shí)施前饋控制、發(fā)揮預(yù)防作用的基礎(chǔ)和前提，決不是目標(biāo)和終點(diǎn)。其次，揭露是制約權(quán)力的需要。根據(jù)法律規(guī)定，將不符合法律和秩序的權(quán)力運(yùn)行揭露出來(lái)，將責(zé)任與權(quán)力不匹配的事實(shí)揭露出來(lái)，國(guó)家審計(jì)就能幫助國(guó)家將各種權(quán)力約束在其規(guī)定的邊界之內(nèi)。再次，揭露是維護(hù)法律和秩序尊嚴(yán)的前提，及時(shí)揭露在某些領(lǐng)域?qū)Ψ珊椭刃虻南到y(tǒng)背離，國(guó)家治理者才有機(jī)會(huì)深入思考到底是需要利用國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行懲處，還是需要調(diào)整完善現(xiàn)有的法律和秩序。
二、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中通過(guò)糾正偏差發(fā)揮抵御功能
作為國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的第二個(gè)功能是抵御功能。抵御功能的實(shí)質(zhì)是糾正偏差，糾正對(duì)法律和秩序的偏離和破壞。從控制論的角度，抵御功能或糾正偏差，屬于典型的負(fù)反饋控制。負(fù)反饋控制的意義在于，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以事先確認(rèn)的一組標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)為基準(zhǔn)，去觀察和檢查被審計(jì)事項(xiàng)或活動(dòng)，從中發(fā)現(xiàn)偏差。在假設(shè)原定標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)正確的情況下消除偏差，讓活動(dòng)回歸到原定的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)上來(lái)，重新達(dá)成原定的穩(wěn)定狀態(tài)。在國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中，維護(hù)國(guó)家意志、維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)社會(huì)秩序，打擊違法違規(guī)行為，是國(guó)家審計(jì)通過(guò)負(fù)反饋機(jī)制發(fā)揮抵御功能的典型表現(xiàn)。
三、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中通過(guò)促進(jìn)完善發(fā)揮改進(jìn)功能
作為國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的第三個(gè)功能是改進(jìn)功能，也稱為建設(shè)性作用。國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮改進(jìn)功能（建設(shè)性作用），不僅能揭露問(wèn)題，更能對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，進(jìn)行從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢(shì)、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量和績(jī)效，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
從控制論的角度看，建設(shè)性作用和改進(jìn)功能，屬于典型的正反饋控制。正反饋控制的意義在于，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)檢查被審計(jì)事項(xiàng)或活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)了與原定標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)的差異，但經(jīng)過(guò)認(rèn)真的研究，認(rèn)為這種差異是“好的”，需要調(diào)整的不是活動(dòng)本身，而是原定的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。哈羅德?孔茨認(rèn)為，在某些情況下，控制可能導(dǎo)致確立新的目標(biāo)、提出新的計(jì)劃、改變組織機(jī)構(gòu)、改變?nèi)藛T配備、或在指揮和領(lǐng)導(dǎo)方法上作出重大的改變等。正反饋對(duì)于整個(gè)國(guó)家治理的系統(tǒng)而言，往往意味著打破原定的平衡，并在新的水平上達(dá)成新的平衡，實(shí)現(xiàn)新的穩(wěn)定。面對(duì)快速變革和改革開(kāi)放的客觀環(huán)境，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以國(guó)家長(zhǎng)治久安為目標(biāo)，不斷促進(jìn)完善法律、改革體制、改善機(jī)制和優(yōu)化政策的過(guò)程，是國(guó)家審計(jì)通過(guò)正反饋機(jī)制發(fā)揮建設(shè)性作用的典型表現(xiàn)。
四、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中通過(guò)提示風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮預(yù)防功能
作為國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的第四個(gè)功能是預(yù)防警示功能，從控制論的角度看，稱為前饋。前饋控制，也稱為預(yù)先控制或預(yù)防，是指通過(guò)觀察現(xiàn)狀、收集信息，總結(jié)教訓(xùn)和把握規(guī)律，最大限度地預(yù)測(cè)未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，并提前采取有關(guān)措施，以消除未來(lái)可能產(chǎn)生的偏差。前饋與反饋不同，往往在事前或事件的初期階段采取行動(dòng)，而反饋則基本出現(xiàn)在事后，至少也是在事件的后期階段。前饋和反饋?zhàn)鳛榭刂频膬深惒煌绞剑饔欣?。反饋在事后，?duì)事件本身可能產(chǎn)生的損失或傷害無(wú)能為力，但因?yàn)檎莆盏男畔⑷?，可以得出更加全面、合理的結(jié)論，反饋控制行為往往更加合理。前饋發(fā)生在事前或事中，具有前瞻性和時(shí)效性，有望避免事件本身可能帶來(lái)的損失，但因其掌握的信息不全面，前饋控制的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)也很大。
當(dāng)然，前饋控制和反饋控制并不能相互孤立和割裂，在國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中，不斷縮短前饋控制和反饋控制的周期，不斷更新前饋控制前的信息，綜合使用前饋控制和反饋控制，都是揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短的好辦法。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮獨(dú)立、客觀、公正等優(yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題，及早感受風(fēng)險(xiǎn)，提前發(fā)出警報(bào)，發(fā)揮預(yù)警作用，促進(jìn)國(guó)家和被審計(jì)單位建立制度、及時(shí)應(yīng)對(duì)、防微杜漸，這些都是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮預(yù)防功能的途徑。2008年汶川特大地震災(zāi)難發(fā)生后，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)迅速行動(dòng)起來(lái)，按照“力爭(zhēng)不出問(wèn)題、少出問(wèn)題，至少不出大問(wèn)題”的指導(dǎo)思想，采取果斷行動(dòng)，實(shí)施跟蹤審計(jì)，將救災(zāi)款物發(fā)放、臨時(shí)安置建設(shè)和恢復(fù)重建工程統(tǒng)一納入審計(jì)監(jiān)督的總體布局，一方面以高壓態(tài)勢(shì)極大地提高了該領(lǐng)域頂風(fēng)作案的違法成本，降低了舞弊概率；另一方面建設(shè)性地推動(dòng)了一系列規(guī)章制度甚至工作程序的建立，提前堵塞了可能存在的漏洞，使抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建成為中國(guó)在全世界的樣板工程。2008年下半年，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)初期，審計(jì)署為更好地貫徹中央關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的政策措施，不失時(shí)機(jī)地組織了一系列審計(jì)調(diào)查，揭示和分析了金融危機(jī)對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響及趨勢(shì)、對(duì)不同行業(yè)的影響程度、對(duì)部分企業(yè)的沖擊以及一些應(yīng)對(duì)政策措施落實(shí)中需要解決的困難和問(wèn)題，并提出了相關(guān)對(duì)策建議。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，批示有關(guān)部門認(rèn)真研究，取得了很好成效。
到目前為止，國(guó)家還是保護(hù)公民利益、維護(hù)社會(huì)秩序最重要的載體，在社會(huì)進(jìn)步到國(guó)家消亡之前，實(shí)施國(guó)家治理、維護(hù)國(guó)家安全都是一個(gè)不可回避的重要話題。國(guó)家審計(jì)因?yàn)槠湟婪ㄓ脵?quán)力制約權(quán)力的控制方式、控制行為和控制活動(dòng)的集合，和具備揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等功能，毫無(wú)疑義地成為國(guó)家治理系統(tǒng)內(nèi)生的控制系統(tǒng)或“免疫系統(tǒng)”，因而享有不可動(dòng)搖的憲法地位。從國(guó)家治理角度看國(guó)家審計(jì)，為我們了解國(guó)家審計(jì)本質(zhì)特征、把握國(guó)家審計(jì)發(fā)展規(guī)律、推動(dòng)國(guó)家審計(jì)科學(xué)發(fā)展提供了更高的視角和更廣的平臺(tái)。（章軻 劉瑛 梁晶）
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