[摘要]：政府投資審計一直是國家審計的最重要領(lǐng)域之一，關(guān)乎國計民生。在國家治理框架下合理定位政府投資審計意義重大，有助于從多途徑推動國家審計更好地履行職責(zé)，提升國家治理的有效性。
[關(guān)鍵詞]：國家治理；政府投資審計；免疫系統(tǒng)
一、國家治理內(nèi)涵概述
國家審計（或者政府審計）作為一種制度安排，是國家治理的重要組成部分。對國家審計準(zhǔn)確理解，必須把握國家治理的內(nèi)涵。
西方政治學(xué)說關(guān)于國家的觀點中契約理論最具影響力，十八世紀法國啟蒙運動思想家盧梭在《社會契約論》提出：“公共力量必須有一個適當(dāng)?shù)拇砣税阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動”。委托代理理論認為“如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生”。國家正是接受人民委托，以適當(dāng)?shù)拇砣说纳矸莩霈F(xiàn)，以其最為重要構(gòu)成要素的政府的活動來實現(xiàn)國家功能。馬克思主義指出國家以特殊的公共權(quán)力為前提，由從人類社會中分化出來的幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成。從本質(zhì)上講，無論是西方國家理論還是馬克思主義學(xué)說，國家都是一種公權(quán)對于社會私權(quán)的代理管理主體。
英語中的“治理”（Governance）一詞來源于拉丁文和古希臘語，意思是控制、引導(dǎo)和操縱。治理概念的界定存在多種說法，如“在管理國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中權(quán)力的行使方式”，“個人和機構(gòu)，公共或私營，在管理公共事務(wù)上多種方式的總和”。無論是20世紀80年代初的“地方治理”、80年代后期的“公司治理”，還是90年代“公共治理”，都只是概念的外延在不斷拓寬。直至現(xiàn)在，治理仍是一個相對模糊和復(fù)雜的概念。盡管如此，治理理論對我國國家治理仍然具有極其重要的啟示意義。
國家治理作為體現(xiàn)公意指示的代理人（國家或政府）控制、引導(dǎo)和操縱行使公共力量的一系列活動，它服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，在一定的制度安排和體制設(shè)置下，通過配置和運行國家權(quán)力，尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，并調(diào)動各種力量和資源達到“善治”，進而推動經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、國家審計在國家治理中的地位
人民與其代表—國家在公共權(quán)力的委托代理關(guān)系決定了無法避免的監(jiān)督問題，必須由審計機關(guān)以第三方的立場接受人民的授權(quán)行使監(jiān)督權(quán)，以保證公共受托責(zé)任得到全面有效的履行。國家審計從本質(zhì)上是一種控制活動，是一種控制國家權(quán)力、履行公共受托責(zé)任的活動，以國家審計機關(guān)（包括審計署和地方審計機關(guān)）為履職主體，通過依法對公共資金運用審查評價，給予公共權(quán)力以適當(dāng)?shù)募s束，審查評價國家行為的適當(dāng)性，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。國家審計作為國家治理的專門監(jiān)督手段，對于促進國家治理改善十分關(guān)鍵，在我國的權(quán)力監(jiān)督體系中扮演著重要而獨特的角色。
我國國家審計是在20世紀80年代初期成立并逐步發(fā)展起來的，是典型的行政型審計體制，獨立地位由通過憲法予以明確規(guī)定。它脫胎于計劃經(jīng)濟體制，隨著我國市場經(jīng)濟改革不斷深入而發(fā)展變化，介入國家治理的范圍不斷擴大，產(chǎn)生的作用也日益明顯。新修訂的《審計法》賦予了國家審計獨特的法律地位，使其在國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中處于比較高的層次，成為綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督工具。國家審計早已超越了財政財務(wù)收支的范圍，而是著眼于社會經(jīng)濟發(fā)展大局，圍繞黨和政府的工作中心開展審計工作，以監(jiān)督財政財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益情況為主要內(nèi)容，推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展。
三、國家治理框架下政府投資審計定位
（一）政府投資審計在國家治理中的重要性
近年來，我國經(jīng)濟的發(fā)展動力主要來自于三個方面：消費、投資和出口。其中投資中最重要的部分固定資產(chǎn)投資無疑是對我國的經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用最大、最有效和最明顯，它對調(diào)整我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)會發(fā)揮巨大的作用，對解決就業(yè)和提高財政收入、改善民生都有著巨大的作用，在很大程度上決定了我國經(jīng)濟發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益。2008至2010年，我國固定資產(chǎn)投資總額分別達到17萬億元、22萬億元和28萬億元，分別比上年增長25.5%、29.41%和27.27%，增幅遠遠超過同期GDP和財政收入的增長幅度，我國在關(guān)系國計民生的鐵路、公路、重大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域投資規(guī)模空前高漲。
固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域中的重大投資項目資金使用好壞、項目績效情況直接關(guān)系到黨和政府各項重大決策的落實效果，關(guān)乎國計民生。這部分資金如果用得好，可以為國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，在整個經(jīng)濟發(fā)展中形成一筆巨大的物質(zhì)財富，有效推動國家良治。但是，由于我國目前建筑市場競爭無序，監(jiān)督管理機制薄弱，這一領(lǐng)域已經(jīng)成為當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象滋生與發(fā)展的溫床，是我國腐敗高發(fā)、多發(fā)的重點領(lǐng)域、高危領(lǐng)域。在國家審計監(jiān)督體系中，政府投資審計一直是最重要領(lǐng)域之一，它是國家審計機關(guān)依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對以政府為主導(dǎo)的固定資產(chǎn)投資活動以及對其相應(yīng)建設(shè)項目的財務(wù)收支真實、合法、效益的監(jiān)督行為。它作為財政審計的一個重要分支，是國家對固定資產(chǎn)投資活動實行監(jiān)控的一種重要手段。
政府投資審計有其明顯特點：一是被審計單位是政府及其有關(guān)部門；二是審計對象是政府投資項目；三是審計的資金來源為國家財政性資金及以財政性資金為主導(dǎo)吸引的社會其他投資；四是審計的投資項目主要是公益性公共工程?；诖?，政府投資審計服務(wù)大局的職能更強于其他專業(yè)審計，它寓服務(wù)于監(jiān)督之中，為政府宏觀經(jīng)濟決策提供依據(jù)，規(guī)范政府投資行為，推動社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)作用更為突出，是實現(xiàn)國家治理的重要工具。
（二）政府投資審計的定位
2004年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》特別指出：“審計機關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益?！?BR> 近年來，政府投資審計一直圍繞國家深化投資體制改革要求，緊密結(jié)合中央實施的積極財政政策和中央調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展方式要求，堅持在工作中既充分利用財政審計方法手段，又突出投資審計的特點，使投資審計工作更加貼近國家經(jīng)濟工作中心，較好地發(fā)揮了投資審計監(jiān)督的作用。政府投資審計從最初的完成政府交辦的個性任務(wù)，發(fā)展到揭示重點項目的問題、維護建設(shè)領(lǐng)域的秩序，進而開始主動關(guān)注國計民生、關(guān)注國家經(jīng)濟安全的重大發(fā)展問題。具體安排是，根據(jù)財政審計的總體目標(biāo)，每年選擇一兩個重點行業(yè)的建設(shè)資金和重點建設(shè)項目組織審計，將專項建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行審計與建設(shè)項目審計有機結(jié)合起來，不僅較為全面地反映了財政性資金的管理、使用情況，同時也揭示了一些重點項目建設(shè)管理中存在的突出問題。近幾年來，國家固定資產(chǎn)投資審計實施的項目大約有如下六類：
一是群眾關(guān)注的熱點問題。如2006年，審計署組織了對18個省收費公路的建設(shè)、管理、運營情況的審計調(diào)查，重點關(guān)注舉債建設(shè)收費公路存在的償債風(fēng)險，公路建設(shè)中的土地資源的有效使用問題，因收費增加社會運營成本、增加群眾的出行負擔(dān)的問題，違規(guī)高價將項目轉(zhuǎn)讓，從中牟取暴利得問題。
二是事關(guān)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重點建設(shè)項目。如2007年，審計署組織了對全國在建的28條鐵路及南水北調(diào)工程的審計，重點關(guān)注項目決策的科學(xué)性，投資使用的合理性，項目是否能夠形成相應(yīng)的社會經(jīng)濟效益。
三是事關(guān)國家能源安全的重點領(lǐng)域。如2008年，審計署組織了對全國18個省電力建設(shè)調(diào)查，重點關(guān)注的是電廠建設(shè)規(guī)劃的合理性，電力工業(yè)布局和電力調(diào)度的科學(xué)合理性，電網(wǎng)建設(shè)運行安全穩(wěn)定性，一次能源來源的可靠性，電價、電力建設(shè)和運行機制的科學(xué)性等問題。
四是國家宏觀調(diào)控政策保證的建設(shè)項目。如2009年，審計署組織對全國拉動內(nèi)需項目的專項審計和審計調(diào)查，重點關(guān)注拉動內(nèi)需政策的落實和執(zhí)行情況，資金來源和使用情況，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，拉動內(nèi)需的實際效果等。
五是舉世矚目的重大項目的跟蹤審計。如2009至2010年，審計署連續(xù)三年組織全國相關(guān)特派辦對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程、金沙江向家壩水電站進行跟蹤審計。這三個項目都是國家“十一五”規(guī)劃的重大建設(shè)項目，總投資高達4000多億元，是我國重大戰(zhàn)略性能源工程和交通工程，是非常重要的標(biāo)志性項目。通過對這些項目的跟蹤審計，對其全過程的資金使用和項目建設(shè)管理進行全程監(jiān)控，發(fā)揮審計的免疫功能作用，防患于未然。
六是重大項目的竣工決算審計。如2011年，審計署組織對三峽工程（樞紐、輸變電、移民）竣工決算審計，重點關(guān)注了三峽工程的投融資體制、工程經(jīng)濟社會環(huán)境效益等。
從這些項目的審計和審計調(diào)查可以看出，審計都重點關(guān)注了政府投資項目效益發(fā)揮情況，揭示了項目建設(shè)中存在的問題，從體制、機制、制度層面提出了改進建議，努力維護了人民的根本利益。這些項目的審計結(jié)果受到黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，為國家治理進行科學(xué)決策提供了大量及時、客觀、可靠的信息,促進了國家治理各項政策措施的執(zhí)行，產(chǎn)生了廣泛的社會影響，取得了積極的效果。國務(wù)院和國家相關(guān)部門據(jù)此出臺了一系列政策和措施，規(guī)范審計中發(fā)現(xiàn)的問題。
可以看出，緊扣科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，將政府投資審計擺到促進國民經(jīng)濟既快又好的發(fā)展這一全局，圍繞國民經(jīng)濟工作中心、各級領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾關(guān)住的重點、難點、熱點問題來考慮和安排審計工作，審計監(jiān)督的路子越走越寬,更好地促進了審計監(jiān)督向國家治理層次發(fā)展?？梢灶A(yù)見的未來一段時期，審計署仍將會按照這種思路來安排全國的投資審計工作。
四、政府投資審計推動國家治理的途徑
基于國家審計應(yīng)該積極、主動地參與到社會經(jīng)濟活動中去的理念，作為國家審計重要組成部分的政府投資審計應(yīng)從以下幾個方面推動國家良治。
（一）審計關(guān)口前移，強力推進跟蹤審計
要將審計關(guān)口前移，著力于事前預(yù)防和過程監(jiān)督。通過跟蹤審計，將關(guān)口前移，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時督促整改，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的免疫系統(tǒng)功能。針對投資規(guī)模、重要性及影響不同的建設(shè)項目，要科學(xué)合理地制定跟蹤審計計劃，采取定期、不定期以及駐現(xiàn)場同步跟蹤審計的模式。針對當(dāng)前我國投資領(lǐng)域決策不科學(xué)的問題，要結(jié)合國家政策，尤其是投資宏觀調(diào)控政策，通過審計前移，及早介入投資決策階段，保證投資決策的適當(dāng)性和有效性，積極提升政府投資決策審計成果和工作水平，逐步實現(xiàn)投資決策審計工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化。還要通過審計調(diào)查，研究工程建設(shè)領(lǐng)域涉及的普遍性、宏觀性、政策性或者體制、機制問題，促進建立和完善有利于基本建設(shè)領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展的體制機制。
（二）突出審計監(jiān)督重點，加強對重大項目的審計監(jiān)督
要突出重點，加強對重大投資項目、重點民生工程的審計監(jiān)督。要關(guān)注建設(shè)資金的到位，是否存在滯留、截留、轉(zhuǎn)移、擠占、挪用建設(shè)資金，虛報冒領(lǐng)，財務(wù)核算是否規(guī)范等問題；關(guān)注建設(shè)程序和工程管理中的各類問題，如項目審批手續(xù)是否合法、完整，項目施工條件是否具備，是否存在違規(guī)占地、招投標(biāo)不規(guī)范、轉(zhuǎn)包掛靠等問題，是否在合同管理、工程質(zhì)量、物資采購、工程結(jié)算以及建設(shè)、設(shè)計、監(jiān)理、施工等單位履責(zé)等方面存在問題；要注重資金使用效果，嚴查高估冒算、擠占工程建設(shè)成本、決算編制不規(guī)范等問題，核減工程造價，積極有效控制政府投資。
（三）建立項目后評價和問責(zé)制度，保障項目投資效益
對由本級政府安排，本級政府有關(guān)部門負責(zé)實施的重點建設(shè)項目，在項目完成后，進行項目后評價。在此基礎(chǔ)上建立、完善責(zé)任追究制度，對一些由于人為原因?qū)е马椖坎荒苡行Оl(fā)揮其功能作用的項目，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，規(guī)范政府投資和項目建設(shè)管理行為，促使完善建設(shè)項目內(nèi)控制度，保障建設(shè)項目投資效益發(fā)揮。
（四）監(jiān)督制約權(quán)力運行，嚴懲違法違紀行為，促進體制機制完善、政策優(yōu)化和管理規(guī)范
審計機關(guān)作為經(jīng)濟監(jiān)督部門,在維護市場經(jīng)濟秩序、監(jiān)督制約權(quán)力運行、促進依法行政和廉政建設(shè)等方面肩負著重要使命。要深入反映投資領(lǐng)域中的深層次問題，加大對工程建設(shè)領(lǐng)域違法違規(guī)案件查處力度，重點揭露投資與建設(shè)領(lǐng)域中存在的因制度不健全、管理不善、嚴重損失浪費、工程質(zhì)量缺陷等造成的腐敗、損害國家和公眾利益的違法違規(guī)問題。要從體制、機制上查原因、找問題，注重揭示體制和機制的弊端、政策的隱患和管理的漏洞，把促進體制機制完善、政策優(yōu)化和管理規(guī)范作為重要任務(wù)，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用。
（五）積極探索開展以績效審計為主導(dǎo)的投資審計
國家審計能抑制市場經(jīng)濟中的某些紊亂現(xiàn)象，糾正由于市場自發(fā)性、盲目性、功利性等弱點而帶來的偏差。要把績效審計融入到投資審計中,做到投資審計績效化。要堅持以效益為中心，致力于提高工程建設(shè)領(lǐng)域財政資金和公共資源的使用效益、效率和效果；關(guān)注項目的工程質(zhì)量、節(jié)能降耗、節(jié)約資源；關(guān)注項目的社會效益和環(huán)境效益；促進提高財政資金使用效益，努力提升審計工作層次。同時，要建立健全投資項目績效管理制度，完善績效審計體系，把對資金使用績效與對政府行政效能的評價統(tǒng)一起來，努力提高政府投資管理水平和投資效益。
（六）積極組織和統(tǒng)籌實施聯(lián)動審計，建立和完善常態(tài)化、長效的監(jiān)督制度
通過統(tǒng)籌各方面的審計資源、優(yōu)化組合，采取區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)動、業(yè)務(wù)聯(lián)合的審計組織方式，突破以往常規(guī)的審計組織模式，建立起一個沿著財政資金流向跟進、覆蓋中央和地方、資金和項目、管理和制度的全方位的審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)和專業(yè)優(yōu)勢，促進預(yù)算資金投入合力形成，不斷深化和拓展審計的監(jiān)督層次；通過創(chuàng)新投資審計方法，拓寬投資審計內(nèi)容，形成投資審計主體多元化、審計方式多樣化、審計管理模塊化的新格局，推動審計監(jiān)督常態(tài)化、長效化、科學(xué)化發(fā)展，更好服務(wù)國家治理。
面對新形勢、新任務(wù)和新要求，政府投資審計要牢固樹立科學(xué)審計理念，與時俱進，不斷調(diào)整發(fā)展路徑，通過創(chuàng)新來不斷適應(yīng)有效服務(wù)國家治理的需要，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用，推動國家良治。
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