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應從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況

蔡根（江蘇省南通市審計局）

【時間:2011年11月23日】字號：【大】【中】【小】

【摘要】從國家審計是國家治理的重要組成部分出發(fā)，針對部門預算的國家治理本質(zhì)特點，提出應從國家治理角度開展部門預算執(zhí)行審計工作，并就必要性和如何操作展開論述。
【關鍵詞】國家治理部門預算審計

劉家義審計長最近提出：國家審計是國家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)。國家維持內(nèi)部秩序和實現(xiàn)依法治理的需要，要求國家審計履行用權力制約權力、維護法律秩序尊嚴的職責?！坝脵嗔χ萍s權力”也就是審計部門需要用法律賦予的“國家治理權”去監(jiān)督制約被審計部門所具有的“國家治理權”的實施和運行。具體到部門預算執(zhí)行審計工作，就需要審計人員樹立這樣的觀念：要從國家治理的角度審視被審計單位預算執(zhí)行情況。
一、基本理論
1.國家審計與國家治理。從馬克思政治學角度講，國家審計是屬于國家治理中“由各種特殊的因政府與人民大眾互相對立而起的職能”。當然，這里的對立是哲學上的概念。當人民將公共資源、公共財政、公共權力委托和賦予某些國家機關時，就形成了人民與某些國家機關的矛盾體。從馬克思哲學講，矛盾既存在統(tǒng)一的一面，也存在相分離、相違背的對立的一面。正是這種存在分離、違背的可能，人民又需要將制約監(jiān)督上述權力的職能委托賦予了國家審計。在國家治理系統(tǒng)中，國家審計是屬于其中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。她將利用自身“免疫系統(tǒng)”功能，積極有效地發(fā)揮保障完善國家治理的作用。
2.部門預算與國家治理。當人民將公共資源、公共財政、公共權力委托和賦予某些國家機關時，這些行政事業(yè)單位職能也成了國家治理的組成部分。而部門預算就是為了給這些行政事業(yè)單位國家治理行為提供物質(zhì)保障。從另一個角度講，部門預算也正是這些部門國家治理行為在資金上的表述。
3.部門預算執(zhí)行審計與國家治理。部門預算執(zhí)行審計在國家審計的國家治理中發(fā)揮著怎樣的作用呢？談到國家審計的國家治理行為，首先想到的是經(jīng)濟責任審計。經(jīng)濟責任審計的作用和關鍵位置的確是毋庸置疑的。但從另一個角度講，真正能“潤物細無聲”、積極有效增強國家治理體系免疫功能的，還要數(shù)部門預算執(zhí)行審計。正是這項日常性、基礎性的工作，努力監(jiān)督制約著其他國家機關的權力運行、有力確保政府部門有效履行公共受托責任、有效防范政府部門腐敗貪污行為。
二、從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況的現(xiàn)實意義
1.貫徹科學發(fā)展觀的需要。實現(xiàn)科學發(fā)展，制定、落實一系列關注民生和資源環(huán)境保護，維護民眾利益的政策是關鍵。設計實施這些政策措施的主體是各級行政部門，提供有力物質(zhì)支持的是部門預算。為了推動科學發(fā)展，部門預算審計不能只看是否按預算實施經(jīng)濟活動，關鍵要看預算的根本目的—民生、三農(nóng)、環(huán)保等政策目標是否達到，也就是看國家治理的重要內(nèi)容之一—協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是否實現(xiàn)。
2.免疫系統(tǒng)功能的需要。國家審計的本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。部門預算執(zhí)行審計如果只是對照預算書上數(shù)字進行審查，是無法實現(xiàn)免疫功能的。只有深入到部門預算的本質(zhì)—國家治理權力的運行，審查預算資金支撐的治理行為是否有利于國家經(jīng)濟社會的健康運行，才能真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。如國土部門的土地復墾資金審查，不能只是看是否按要求撥付資金，而要上升到是否實現(xiàn)“占補平衡”，保護耕地資源的角度來審查，這樣才能防范耕地減少風險。
3.審計轉(zhuǎn)型升級的需要。江蘇省審計工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，實施“轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略，努力構建現(xiàn)代審計體系。審計轉(zhuǎn)型升級目標之一，是由傳統(tǒng)的財務收支審計模式向現(xiàn)代績效審計模式轉(zhuǎn)變。部門預算執(zhí)行審計向現(xiàn)代審計模式轉(zhuǎn)變，就必然需要深入到國家治理層面來審視，才能真正厘清部門預算資金的經(jīng)濟社會效益。
三、從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況的具體做法
1.拋開預算書看部門預算。
所謂拋開預算書看預算，不是指不需要看預算書，而是“功夫須在預算書外”。需要做到：未有預算書，先有行政職能職責概念；有了預算書，還須知實施了那些政策措施；形成了決算草案，就得審查形成了什么效益和效果。要從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況，就需要抓住“部門”職能和“執(zhí)行”行為的特點，避免就事論事、簡單機械地作出定性和評價；就需要以宏觀思維、辯證思維和創(chuàng)新思維來解剖“麻雀”，透過數(shù)據(jù)看財務，透過財務看經(jīng)濟決策和行政行為；還需要通過歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的現(xiàn)象，提出完善國家治理的標本兼治的審計建議，力求在更高層次、更寬領域發(fā)揮部門預算執(zhí)行審計的作用。拋開預算書看預算，也就是要達到江蘇省審計廳副廳長金海江提出的部門預算執(zhí)行審計的最高境界—“見所未見，思其未思” 。
拋開預算書看預算的第一步就是我們必須對各政府部門有一個全新的認識，將其放置國家治理體系中加以認識、判斷。筆者從國家治理層面從審計角度將預算部門進行了粗略的分類。

類別	部門	主要治理內(nèi)容
綜合	發(fā)改委	國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、基本建設項目計劃和分配、項目審批等
經(jīng) 濟	財政、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)委	政府預算、計劃，資金撥付，工業(yè)行業(yè)管理，外向型經(jīng)濟（開發(fā)區(qū)）管理
建設	交通、建設、國土、房管	公路、市政、拆遷等建設，耕地保護，建設用地儲備、出讓管理，保障房、廉租房建設管理
民生	教育、科技、保障、衛(wèi)生、計生	教育投入，科技進步，醫(yī)院、藥品管理，社會保險管理與運作
政法	公安、法院、檢察院、司法	治安管理、案件偵破，審判，起訴、反貪等

以上只是簡單的分類，只是提供一個思路和方法。從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況，就需要透過部門預算看到上述治理內(nèi)容層面的情況，并據(jù)以分析，作出評價。其實，以上內(nèi)容在有些地方的經(jīng)濟責任審計已經(jīng)有所涉及，但這不是經(jīng)濟責任審計的特有要求，在新的視角下，部門預算執(zhí)行審計也應按照這樣的思路和方法來做。
2.從績效的角度看部門預算。
從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況，就不能只是看有沒有按預算撥付資金，更要看資金使用的國家治理目標是否達到，達到的質(zhì)量如何，這就需要從績效的角度看預算。從績效的角度看預算也意味著要將部門預算執(zhí)行審計由單純的財政收支審計向財政收支與社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、行政性管理等審計相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。
績效審計需要評價指標，國家治理視角下的績效審計需要特定評價指標，并可以形成相應的評價指標體系，以下作一簡單的介紹。
（1）指標體系框架
（2）專用指標—以教育部門為例

部門	一級指標	二級指標	具體指標
教育	教育經(jīng)費投入	教育經(jīng)費投入	生均基本成本/人均國內(nèi)生產(chǎn)總值義務教育撥款/公共教育撥款總額義務教育財政撥款/當年財政一般預算支出生均基本成本生均公用經(jīng)費教育借款年末余額生均建設性支出
	教育產(chǎn)出與效果	數(shù)量結(jié)果	毛入學率完成率學生凈流失率升學率
	教育產(chǎn)出與效果	質(zhì)量結(jié)果	學業(yè)測試成績合格率在校生獲獎人次體育測試合格率視力不良率教育事故發(fā)生情況家長滿意率教師滿意率
	教育發(fā)展能力	教育規(guī)模	每千人口學校數(shù) 每平方公里學校數(shù) 學校平均在校生數(shù)
		硬件資源	生均教育占地面積生均教育校舍建筑面積教育技術裝備達標情況設備設施利用率
		軟件資源	班級平均學生數(shù) 教師周課時數(shù) 生師比教師結(jié)構（職稱、學歷、年齡）教師人均培訓時數(shù)

以上只是簡單的表述，要完善整個指標體系是一個較大的工程。最近，江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要明確提出要完善預算編制、執(zhí)行、績效管理制度，推進預算績效管理，探索建立績效評價結(jié)果公開機制和有效的問責機制。我們應緊緊抓住財政推進專項資金預算績效目標管理的契機，主動融入到政府推進績效管理的大環(huán)境中，積極推動政府部門加快績效預算編制，實施預算績效管理。這樣做的好處是：為部門預算績效審計提供良好環(huán)境，為部門預算績效評價提供借鑒指標，為績效審計結(jié)果提供使用平臺。
3.從大財政格局角度看部門預算。
從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況，就需要將部門預算放在國家治理全局的大背景下。從資金角度講，就是需要從大財政格局的角度看部門預算。既要看到部門預算是大財政的重要組成，又要將部門預算有效整合上升到大財政概念。只有將部門預算上升到大財政概念，才能從宏觀上，整體上，把握國家治理情況。如我省本級去年選擇科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化專項引導資金作為項目預算績效目標管理試點項目，今年新增5部門作為試點，逐步推進財政專項資金預算績效目標管理。這就是利用專項資金將各部門的預算串聯(lián)起來，從宏觀層面分析評價部門預算執(zhí)行情況。
4.推進部門預算審計結(jié)果公開。
國家治理情況如何，應通過部門預算執(zhí)行審計結(jié)果向公眾發(fā)布。從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況，實質(zhì)上是由國家審計的本質(zhì)特性—民主法治的工具所決定的。實行審計結(jié)果公告制度，推動落實民眾在國家治理中的知情權和參與權，才能使從國家治理的角度審視部門預算執(zhí)行情況這個舉措最終得到實效。伴隨著民主法治建設的推進，中國審計機關逐步完善了審計結(jié)果公告和審計信息發(fā)布制度。近三年，中國審計機關共向社會發(fā)布審計結(jié)果公告1.4萬篇。在依法公開審計結(jié)果的同時，審計機關還邀請新聞媒體對重大審計項目進行跟蹤報道，及時公開審計過程和進展情況。通過審計結(jié)果公告和審計機關與媒體的合作，不僅促進了審計整改和落實責任，增強被審計單位的責任和績效意識，更重要的是，還推動了中國政府的行政公開和透明，為民眾了解政府職責履行情況、參與國家治理提供了重要條件。
四、若干建議
從治理角度審視部門預算審計，給審計人員提出了更高的要求，需要在以下幾個方面作出進一步的努力：
1.進一步改進思維方式。
新角度需要新思維。從國家治理角度審視部門預算審計，就是要從國家審計是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分的高度，充分認識和理解發(fā)揮部門預算執(zhí)行審計建設性作用的意義。從國家治理角度審視部門預算審計，也是要將各政府部門放置國家治理體系中認識、評判，只有這樣才能真正實現(xiàn)國家審計維護國家安全、保障國家利益，推進民主法治建設和依法治國的建設性作用。
在具體思維方式上，我們應該做到：一要堅持實事求是思想。從解決現(xiàn)實問題出發(fā)，而不能從形式出發(fā)，坐在家里不顧實際情況作評判。二要堅持全局觀點。一方面要立足全局，把握好局部部門工作完成情況。如某部門經(jīng)濟事項完成得很好，但沒有注意到對環(huán)保的影響。這就需要我們從全局來把握該部門的預算執(zhí)行審計。另一方面要善于從多個部門工作上升到全局層面來剖析。如全方位研究分析財政、金融、社會保障、資源、生態(tài)環(huán)境等領域中存在的問題及潛在的風險，從而評判國家經(jīng)濟社會安全運行情況。三要堅持原則性，又要處理好原則性與靈活性的關系。沒有規(guī)矩不成方圓，依法辦事，按規(guī)矩辦事，是我們必須遵循的原則。但現(xiàn)實情況又是復雜的，不能簡單粗暴地按原則辦事。需要從實際出發(fā)，發(fā)揮審計人員的聰明才智，靈活處置各類矛盾，藝術實現(xiàn)審計目標。
2.進一步提升業(yè)務知識。
深入國家治理層面審查部門預算執(zhí)行情況，單單有財務知識是不夠的。首先我們需要了解熟悉財政、金融、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社保等各部門的業(yè)務知識和相關政策。只有具有這些知識和政策，我們才能讀懂財務數(shù)據(jù)背后的故事，才能告別“別人做呆賬，我們呆看賬”的尷尬局面。其次需要我們加強政治、經(jīng)濟、管理等綜合知識。國家治理是一門科學、一門學問。審計人員不能自以為是、隨意指手畫腳。只有具備了相關知識，才能做出切合實際的評價，提出科學可行的建議。最后需要我們提升從宏觀到微觀，再從微觀到宏觀的能力。審計人員應在掌握國家的法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟政策措施等宏觀信息的基礎上，對各部門的預算進行微觀審計，再從微觀上升到宏觀層面進行分析，才能有針對性地提出完善國家治理的審計建議，進而推進國家經(jīng)濟社會良好運行。
3.進一步加強審計理論研究。
從國家治理層面審查部門預算執(zhí)行情況，實質(zhì)上是審計轉(zhuǎn)型升級的需要。轉(zhuǎn)型升級，理論先行。深入國家治理層面審查部門預算執(zhí)行情況，首先涉及審計基本理論—審計是什么、審計發(fā)展的方向等問題的探討。其次要圍繞部門預算執(zhí)行審計工作中心和審計實踐，突出應用審計理論研究，努力為深化部門預算執(zhí)行審計提供智力支持。如國家治理層面部門預算執(zhí)行審計如何做到“常審常新”，充分利用國家治理內(nèi)容豐富、影響深遠的特點展開審計？如何從體制和機制層面切實解決審計發(fā)現(xiàn)的問題，促進提升國家治理水平？如何提升部門預算執(zhí)行審計的績效審計層次，促進部門提高績效管理水平和行政效能等等，都是擺在我們面前十分迫切的研究問題，需要我們認真加以研究和解決。
審計創(chuàng)新是充滿艱辛的。從國家治理層面審查部門預算執(zhí)行情況，意味著審計人員要作出更大的努力，更多的付出。但只有做好國家治理層面上的部門預算執(zhí)行審計，審計自身才能成為有力的國家治理工具，才能有利于實現(xiàn)國家良治的目標。（蔡根）

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