摘 要：本文探討了國家重大項目跟蹤審計與國家治理的關(guān)系，結(jié)合跟蹤審計特點(diǎn)分析了跟蹤審計在參與國家治理方面的獨(dú)特的制度優(yōu)勢，從而為跟蹤審計更好的參與國家治理，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，提出了幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：國家治理 跟蹤審計 投資審計
一、跟蹤審計與國家治理的關(guān)系
劉家義審計長在中國審計學(xué)會理事論壇上講話時指出，國家治理是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，從而推動實現(xiàn)國家良好治理。
跟蹤審計是因國家治理需要而產(chǎn)生的一種審計方式。在2008年汶川地震后，災(zāi)后重建因其項目多、投資額大，受到了全國人民乃至國際各界的高度關(guān)注，為保障災(zāi)后重建資金能夠得到的有效合理運(yùn)用，從國家治理層面上，要求對資金的運(yùn)用情況和運(yùn)用效果進(jìn)行監(jiān)督，第一個大規(guī)模跟蹤審計項目應(yīng)運(yùn)而生。由于跟蹤審計的及時跟進(jìn)，一方面促使救災(zāi)資金和物資能夠及時足額下?lián)?，合理的分配和使用，有效的減少了災(zāi)后重建過程中的各類違紀(jì)違規(guī)行為；另一方面也通過適時披露災(zāi)后重建工作的實際進(jìn)展情況，滿足了社會公眾的知情權(quán)。此后，審計署及時對這種創(chuàng)新的審計工作實踐進(jìn)行了總結(jié)和升華，陸續(xù)又對西氣東輸二線工程、京滬高鐵、玉樹救災(zāi)審計、援疆項目等一系列重大基本建設(shè)工程和社會熱點(diǎn)焦點(diǎn)事件開展了跟蹤審計，擴(kuò)展了國家審計理念和審計模式，使國家審計更積極、更主動地參與到國家治理當(dāng)中。
跟蹤審計反過來又有力的推動了國家治理。通常認(rèn)為良好的國家治理要實現(xiàn)四個方面的目標(biāo)，即維護(hù)國家安全、制約權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)社會秩序和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。跟蹤審計自身的優(yōu)勢決定了其可以有力的推進(jìn)國家治理。因為跟蹤審計通過對重大投資項目等實施持續(xù)監(jiān)督，直接深入項目主體及相關(guān)各部門，感知相關(guān)政策對項目的影響，發(fā)現(xiàn)政策實施中苗頭性、傾向性問題，及時反饋，促進(jìn)采取預(yù)防控制措施，消除風(fēng)險，保證國家政策得到有效執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定運(yùn)行。同時，由于審計公告制度的存在，跟蹤審計結(jié)果可以及時向全社會公開，使公眾享有了對國家重大經(jīng)濟(jì)活動的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了國家重大經(jīng)濟(jì)活動的公正性、公開性、透明性。
二、跟蹤審計參與國家治理的獨(dú)特制度優(yōu)勢
跟蹤審計自其誕生以來就得到社會各界的普遍認(rèn)可和好評的原因，正是由于跟蹤審計能夠防止損失浪費(fèi)、促進(jìn)國家有關(guān)政策的貫徹落實、提高資金使用效益，從而更好的參與國家治理，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。跟蹤審計在參與國家治理方面的獨(dú)特制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下五點(diǎn)。
（一）全面排查情況，及時糾正各環(huán)節(jié)的違規(guī)問題。
國家重大投資項目本身就是黨中央、國務(wù)院進(jìn)行國家治理的重要戰(zhàn)略舉措，重大投資項目往往與國家能源安全、環(huán)境安全等息息相關(guān)。由于項目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，決策、規(guī)劃、設(shè)計、采購、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等都會影響項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。跟蹤審計能夠?qū)椖康臎Q策部署、規(guī)劃和立項、審批和建設(shè)程序、資金管理使用情況、工程質(zhì)量等開展全面的審計監(jiān)督，從而全面排查項目各個環(huán)節(jié)存在的違規(guī)問題，做出客觀公正的評價。
跟蹤審計能夠全面排查，及時糾正各類違規(guī)問題。一是通過全過程參與監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，能夠?qū)θ狈φ鎸嵭?、合?guī)性、績效性的行為予以及時糾正和制止。二是通過對資金運(yùn)用情況進(jìn)行適時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)各類損失浪費(fèi)、影響資金使用效果等問題的傾向，及時調(diào)整政策，避免出現(xiàn)“問題已經(jīng)發(fā)生，后果已經(jīng)造成，只能吸取教訓(xùn)，下不為例”的問題。三是通過檢查建設(shè)程序的合法合規(guī)性，使部分脫離監(jiān)管的活動重新回到健康有序規(guī)范的軌道上來，促進(jìn)重大投資項目規(guī)范各環(huán)節(jié)的管理，確保國家戰(zhàn)略項目科學(xué)合規(guī)建設(shè)，達(dá)到預(yù)期效果。
（二）打擊犯罪行為，發(fā)揮審計對腐敗行為的震懾作用。
腐敗是運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益，是國家治理中最嚴(yán)重的威脅之一。跟蹤審計的對象往往是由國家出資或者掌握國家命脈的石油、電力等壟斷部門出資承建的大型基礎(chǔ)設(shè)施。在這些領(lǐng)域中，一些部門和壟斷企業(yè)控制著關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性資源，資源分配權(quán)、資金使用權(quán)、壟斷權(quán)力等交織在一起，成為貪污腐敗、權(quán)錢交易的沃土。跟蹤審計則是通過對國家重大投資項目的持續(xù)跟蹤審計，有效打擊各類犯罪行為，從而對腐敗行為起到震懾作用。
跟蹤審計在發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索、打擊犯罪方面的優(yōu)勢主要有三點(diǎn)。一是資金審計優(yōu)勢。大多數(shù)腐敗和舞弊，最終都要落到錢上，而審計工作始終緊盯國家財富，最有條件發(fā)現(xiàn)國家財富被直接侵吞或間接侵占。二是全方位覆蓋優(yōu)勢。跟蹤審計能夠?qū)χ卮笸顿Y項目進(jìn)行全方位審計。由于個人犯罪一般采取較為隱蔽的方式，利益雙方通過長期合作，達(dá)成了穩(wěn)定的利益輸送關(guān)系，單一事項的審計很難發(fā)現(xiàn)問題線索。而跟蹤審計則是可以對同一單位、同一部門實施全面的持續(xù)性的審計，在獲得大量的違規(guī)問題線索后，最有條件將問題線索有效整合，從而確定腐敗案件線索，實施突破。三是專業(yè)優(yōu)勢。國家審計機(jī)關(guān)自成立以來，一直將揭露和查處違法違規(guī)問題、發(fā)揮審計在懲治腐敗方面的作用作為審計工作重心。審計署機(jī)關(guān)和特派辦人員在利用資金走向、審批程序、內(nèi)控機(jī)制等多種審計調(diào)查手段來查處違紀(jì)案件方面積累了豐富的經(jīng)驗，具備及時、有效地發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索的專業(yè)能力。
（三）揭露薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制管理。
實施跟蹤審計的項目大多為關(guān)系國計民生的國家重大投資工程，其建設(shè)效果直接作用于能源供給、環(huán)境治理、基礎(chǔ)資源配置等各個領(lǐng)域，對國民經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)。項目決策部門立足于科學(xué)規(guī)劃綜合擺布安排立項，項目執(zhí)行部門具體分解到若干個單位，分別針對一個或者幾個事項進(jìn)行管理。二者的工作成果都直接影響項目的實施效果。而審計部門由于其特有的獨(dú)立性，可以跳出部門利益，站在客觀的立場，真正從促進(jìn)項目或相關(guān)行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行公正客觀的評判，從而更能準(zhǔn)確的把握和揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)。
跟蹤審計能夠準(zhǔn)確查找項目中的薄弱環(huán)節(jié)，主要有以下三點(diǎn)優(yōu)勢。一是審計能夠全面占有資料。與政策制定者偏重于宏觀和項目執(zhí)行者偏重于微觀不同，國家審計可以通過現(xiàn)場審計和延伸調(diào)查，全面的掌握了第一手資料。無論是微觀執(zhí)行中的困難，還是宏觀發(fā)展的偏差，審計人員通過多種審計方法，能夠獲得最真實的信息，做出最專業(yè)、最客觀的判斷。二是大量而豐富的國家審計工作經(jīng)驗增強(qiáng)了查找薄弱環(huán)節(jié)的能力。大部分審計人員具有跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資審計工作經(jīng)驗，建筑、能源、交通、環(huán)保等跨行業(yè)審計時，能夠借鑒其他行業(yè)好的做法，敏銳的感知問題和存在的風(fēng)險，及時揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不正?，F(xiàn)象。三是聯(lián)系的看問題。跟蹤審計不僅關(guān)注項目的建設(shè)情況，還關(guān)注項目建設(shè)中對環(huán)境的影響，對投資的控制，對各關(guān)聯(lián)行業(yè)的帶動效應(yīng)；不僅關(guān)注項目建設(shè)效果，還關(guān)注項目的上游市場供給情況、項目下游市場的開發(fā)使用情況。因此，跟蹤審計最有條件聯(lián)系的分析問題，能夠以小見大，敏銳的發(fā)現(xiàn)一些通常被忽視的重要問題。
（四）改變習(xí)慣做法，樹立規(guī)范建設(shè)運(yùn)營理念。
跟蹤審計與其他審計項目最大的區(qū)別在于與項目同步進(jìn)行，這樣能夠?qū)φ叩呢瀼貓?zhí)行情況、資金分配使用情況進(jìn)行實時監(jiān)控。這種實時監(jiān)控在及時糾正問題的同時，使參與整改的被審計單位工作人員摒棄習(xí)慣舊做法，更新觀念，樹立依法合規(guī)建設(shè)的理念。
跟蹤審計能夠促使參建各方改變舊有做法，樹立規(guī)范建設(shè)運(yùn)營的理念的優(yōu)勢，體現(xiàn)在三個方面。一是破除了行業(yè)習(xí)慣做法。我國石油、電力、交通、鐵路等行業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展后都形成了一定的工作習(xí)慣。如，本行業(yè)項目由下屬建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位在系統(tǒng)內(nèi)搞任務(wù)分配等。跟蹤審計按法律法規(guī)對建設(shè)管理情況進(jìn)行監(jiān)督，通過公告、審計報告、審計信息等方式向國家領(lǐng)導(dǎo)人和社會公眾通報項目建設(shè)情況。項目建設(shè)方將獲得較強(qiáng)的信息反饋，明確而清醒的認(rèn)識到習(xí)慣舊有做法與國家法律法規(guī)存在重大差異，從而促使各壟斷行業(yè)管理者能夠摒棄習(xí)慣做法，科學(xué)組織管理。二是可以加強(qiáng)各部門依法合規(guī)的意識。事后審計，只有除了財務(wù)部門和部分決算人員配合審計及整改外，大部分工程建設(shè)人員都轉(zhuǎn)移至其他項目，不能對違規(guī)事實產(chǎn)生清楚的認(rèn)識。而跟蹤審計則是邊審邊改，參建人員在工作期間，就需要按審計建議進(jìn)行整改，合規(guī)建設(shè)、廉潔工作的意識得到極大的加強(qiáng)。三是可以有效整合各方力量，協(xié)同高效工作。實際工作中，由于各部門職責(zé)不同，經(jīng)常會發(fā)生各自為政、部門間協(xié)調(diào)溝通不暢的問題。跟蹤審計能夠針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，明確各方責(zé)任，使財務(wù)、工程、采購等各方主體以項目績效為目標(biāo)，積極配合、通力合作，從而全面提高項目組織建設(shè)管理水平。
（五）解決實際困難，打破現(xiàn)有政策法規(guī)障礙。
跟蹤審計在查處問題的同時，始終不忘發(fā)揮國家審計的服務(wù)功能，高度關(guān)注中央宏觀調(diào)控政策的落實情況和實施效果，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整情況和效果。跟蹤審計通過對重大投資項目效果的評估，查找影響效果的原因，分析體制制度障礙，為改善項目實施效果提出建設(shè)性意見。
國家審計跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的審計調(diào)查技術(shù)方法為發(fā)揮審計服務(wù)性功能提供了重要基礎(chǔ)。國家審計以審計查實的數(shù)據(jù)和事實為依據(jù)，能夠?qū)⒂绊戫椖拷ㄔO(shè)效果的財政政策、能源政策、城建政策、土地政策中的問題揭示出來，促使有關(guān)部門及時調(diào)整政策；能夠?qū)㈨椖恐猩婕暗降囊?guī)劃布局不合理、資金投向不科學(xué)等問題揭示出來，促使相關(guān)部門調(diào)整規(guī)劃布局、科學(xué)分配項目和資金；也能夠?qū)⒔ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)不符合實際、組織管理模式不理順等問題揭示出來，從行業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項目組織模式等方面進(jìn)行修正和調(diào)整。國家審計從單一項目入手查找出不理順政策，接著從體制機(jī)制的層面進(jìn)行分析，最后提出制約項目效果發(fā)揮的政策建議，為國家重大項目順利建設(shè)、重大戰(zhàn)略舉措得到有效貫徹落實等國家治理行為保駕護(hù)航。
當(dāng)然，長期的跟蹤審計也會在一定程度上限制跟蹤審計成果的發(fā)掘。比如，由于被審計單位反偵察能力的提升，腐敗問題隱藏的越來越深；由于合規(guī)性制度逐步建立，一般性問題越來越少，問題數(shù)量逐年下降；由于邊審計邊整改的工作模式，將問題消滅在萌芽中，導(dǎo)致審計成果不夠豐富。但是我們也應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，跟蹤審計這種“邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的工作模式，將各類問題扼殺在搖籃里，扼殺在萌芽階段，可以節(jié)約大量建設(shè)資金，避免損失浪費(fèi)，使被審計單位各部門產(chǎn)生敬畏之心，使合規(guī)建設(shè)的觀念深入人心，真正實現(xiàn)了國家審計參與國家治理的最終目的。
三、如何加強(qiáng)跟蹤審計，參與國家治理
為了更好的發(fā)揮跟蹤審計的制度優(yōu)勢，更好的參與國家治理，可以在以下幾個方面繼續(xù)加強(qiáng)管理：
一是科學(xué)選擇跟蹤審計項目?？茖W(xué)確定跟蹤審計項目是有效參與國家治理的重要前提。由于跟蹤審計項目消耗大量的審計資源，相比參與國家治理的龐大需求相比，我國有效審計資源稀缺，只有合理擺布、科學(xué)安排審計項目，才能最大程度的發(fā)揮跟蹤審計服務(wù)國家治理的作用。結(jié)合跟蹤審計實踐經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對重大民生項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、某些正處于變革中的行業(yè)和部門實施的典型項目、某些腐敗案件高發(fā)的項目進(jìn)行審計，尤其是兼具上述幾方面特點(diǎn)的項目要作為重點(diǎn)開展審計。科學(xué)選擇審計項目，有利于防微杜漸、及時糾正體制制度缺陷，確保國家戰(zhàn)略舉措的實施效果，實現(xiàn)國家良好治理。
二是合理安排審計組織方式。統(tǒng)籌安排、合理安排項目組織方式是跟蹤審計有效參與國家治理的技術(shù)保障。由于跟蹤審計項目多數(shù)要進(jìn)行常年對同一項目進(jìn)行審計。有效整合資源將使審計工作事半功倍。合理組織跟蹤審計項目，一要發(fā)揮跟蹤審計特點(diǎn)，注重資料的延續(xù)性，將審計過的所有審計事項，包括有違規(guī)問題的事項和沒有發(fā)現(xiàn)問題的事項，全部進(jìn)行歸檔整理，避免重復(fù)索要資料，也避免后續(xù)參審人員進(jìn)行重復(fù)審計勞動，節(jié)約審計資源；二要加強(qiáng)審計組內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，注重信息共享，如每個小組都發(fā)現(xiàn)一些問題，通過分析問題間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，可以促使審計工作向更深層次發(fā)展；三要掌控工作重點(diǎn)和節(jié)奏，跟蹤全過程審計，在不同的時間點(diǎn)，審計內(nèi)容和重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，如，項目前期可以注重在相關(guān)政策的審計，項目中期可以關(guān)注質(zhì)量問題的審計，項目后期可以關(guān)注資金結(jié)算情況的審計，通過審計重點(diǎn)的不斷變化、準(zhǔn)確把握項目建設(shè)節(jié)奏，最大程度發(fā)揮跟蹤審計的作用。
三是提高審計人員政策研究能力。審計工作能力，尤其是政策研究能力是提升參與國家治理深度的能力保障。當(dāng)前，審計關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)從項目資金使用情況擴(kuò)展到項目績效情況、擴(kuò)展到相關(guān)配套政策對項目的影響情況。跟蹤審計搭建了一個與各部門、各領(lǐng)域充分接觸的平臺，為拓展審計視野提供了廣闊的空間，同時也對審計人員的政策研究能力、洞察力提出了更高都要求。多元化、多部門審計要求審計人員能夠分清影響項目效果的真實原因，查找出制約行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的制度障礙，評價現(xiàn)有政策間是否協(xié)調(diào)，從而準(zhǔn)確提出政策調(diào)整方向的建議，發(fā)揮審計的服務(wù)功能和建設(shè)性作用。
四是加大跟蹤審計力度。加大跟蹤審計力度是國家審計參與國家治理的神圣職責(zé)，也是發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能的有效途徑。查問題能力是國家審計的立命之本，也是審計區(qū)別于其他部門的顯著特征。只有準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)重大問題，才能對問題可能帶來的影響做出判斷并及時反映，從而分析問題產(chǎn)生的原因，提出有效對策。在跟蹤審計中，要加大對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位的審計力度，對公共資源、公有資產(chǎn)等的配置、管理和使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督，堅決打擊腐敗行為，加大犯罪行為的成本，揭示行業(yè)不合理的潛規(guī)則，破解制度和體制障礙，從而更好的履行好審計職責(zé)。（姜慧娜 韓君）
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