摘要：如何在國家治理框架下，加強國家審計工作、推進(jìn)國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)，是一個需要研究的問題。筆者從提高認(rèn)識，厘清國家審計與國家治理的關(guān)系；組合全國審計資源，積極推行統(tǒng)一組織審計項目，集中力量出規(guī)模效益；圍繞中心、服務(wù)大局，拓展和深化審計內(nèi)容，推動國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)等方面作了初步的探討。
關(guān)鍵詞：國家治理 國家審計 拓展和深化審計內(nèi)容
一、 深化認(rèn)識，厘清國家審計與國家治理的關(guān)系
國家治理模式是由的政府、市場與公民社會相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。治理理論不單單強調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達(dá)到“善治”的社會體制只有政府、市場、其他公共機構(gòu)和個人諸權(quán)力單元達(dá)到均衡，才能實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，使社會治理結(jié)構(gòu)與治理主體之間實現(xiàn)和諧【1】。國家治理的目標(biāo)，就是通過政府、市場與公民社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進(jìn)資源的有效配置，推動經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會成員的需求。其治理改革的具體目標(biāo)：合法、民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧【2】。國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展【3】。因此，國家治理理論不僅對我們重新界定政府、市場與公民社會間的相互關(guān)系具有重要的理論價值，而且對加強國家審計工作具有重要的現(xiàn)實意義。
首先，要進(jìn)一步明確了國家審計與國家治理的關(guān)系。國家審計是國家治理的重要組成部分。國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向。國家審計是國家治理系統(tǒng)中的內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)。國家審計通過依法用全權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束。要實現(xiàn)國家的良好治理必須加強審計，強化審計是實現(xiàn)國家的良好治理的重要途徑和有效方式【4】。
其次，要進(jìn)一步增強了宏觀意識、大局觀念，更加自覺地推動和服務(wù)國家治理。各級黨委、政府的工作中心就是大局，人民關(guān)心急需解決的問題就是審計工作的重點。我們要圍繞全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，把握好審計工作的重點，服務(wù)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)民生、推動民主法治、推進(jìn)深化改革、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。要遵循中國行政管理改革演變的內(nèi)在邏輯，建設(shè)服務(wù)型審計機關(guān)，實現(xiàn)從注重監(jiān)督向注重監(jiān)督與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的，在服務(wù)中實施監(jiān)督，在監(jiān)督中體現(xiàn)服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和干部可持續(xù)成長。
再次，要進(jìn)一步增強了為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的意識，有序?qū)嵭袑徲嫿Y(jié)果公告制度，實現(xiàn)國家與社會治理的有效協(xié)同。實行審計結(jié)果公告制度，推動落實民眾在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)。審計公開透明，是國家審計迎接公眾參與國家經(jīng)濟(jì)社會治理的途徑，有助于促進(jìn)公眾對國家審計行為進(jìn)行有效監(jiān)督，推動陽光審計，進(jìn)一步增強國家審計的權(quán)威性和公信度，提高國家審計履行社會責(zé)任的能力和效果。要適應(yīng)政務(wù)公開的拓展和深化，切實加強和完善審計報告的公告制度，引導(dǎo)公民有序參與國家治理，建立政府與公民之間的合作與互動關(guān)系，促進(jìn)公民社會成長，實現(xiàn)國家與社會治理的有效協(xié)同。
二、組合全國審計資源，積極推行統(tǒng)一組織審計項目，集中力量出規(guī)模效益
組合全國審計資源，既有現(xiàn)實基礎(chǔ)，又有審計事業(yè)發(fā)展的需求。一是國家《憲法》第一百零九條規(guī)定：“ 縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)”，這為審計署統(tǒng)一使用全國審計資源提供了法律依據(jù)。二是我國是統(tǒng)一的單一制國家，2010年中央財政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬億元，占到中央財政支出的５６％【5】，需要上下聯(lián)動開展財政審計工作。三是審計資源應(yīng)該是指一切直接或間接地為審計監(jiān)督活動所需要的資源，是人力資源、信息資源、技術(shù)資源、社會資源等資源的統(tǒng)一。隨著信息化建設(shè)的發(fā)展，由各省市區(qū)自行開發(fā)審計軟件的成本較高，而有審計署統(tǒng)一開發(fā)、在全國范圍內(nèi)推廣使用的成本較低。四是2011年審計署按照國務(wù)院的要求，統(tǒng)一部署開展的地方政府性債務(wù)審計，成效顯著，為整合全國審計資源，集中力量出規(guī)模效益作了有益探索，積累了成功經(jīng)驗。
國家審計立足于國民經(jīng)濟(jì)的全局開展工作，不再著眼于一隅或一片，將某一經(jīng)濟(jì)事項置于整個國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中查上游弄清根由、查中游分析現(xiàn)狀、查下游評鑒優(yōu)劣，將審計工作的效應(yīng)和審計部門的影響系統(tǒng)地傳遞到國民經(jīng)濟(jì)全局和全程，有助于全面發(fā)揮審計部門的功效、也有助于國家經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控的貫徹落實。建立協(xié)同審計機制，是科學(xué)整合審計資源的需要，是審計“免疫力”的需要，是擴(kuò)展審計功效的重要舉措，是提高審計效率的重要途徑。建議審計署每年圍繞一定的審計工作目標(biāo)，實施若干個全國性的統(tǒng)一組織審計項目，即“統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施”，采取“大兵團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn)”、上下左右聯(lián)動審計，通過科學(xué)、合理配置現(xiàn)有審計資源以及對潛在資源的充分挖掘和提升，構(gòu)建出新的審計資源，形成審計整體合力，以最小的審計成本獲得最大的審計效益，提高審計生產(chǎn)力；不斷提高審計工作的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理水平，創(chuàng)新審計組織，適應(yīng)發(fā)揮審計建設(shè)性作用的新需求；便于從單個審計組揭露的微觀層次問題上升到宏觀的制度層面，能最終反映出一些共性或傾向性的問題，更加充分、有效地發(fā)揮審計的職能作用，推動國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。
三、圍繞中心、服務(wù)大局，拓展和深化審計工作內(nèi)容，推動國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)
（一）圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，突出加強資源環(huán)境審計，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是“十二五”期間我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線，事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前景和未來，也是政府審計在完善國家治理過程中履行自身受托責(zé)任的關(guān)鍵領(lǐng)域。在今后一段時期，各級審計機關(guān)要必須緊密聯(lián)系審計項目，加大對中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實情況的審計力度，促進(jìn)中央重大經(jīng)濟(jì)方針政策落實到位和目標(biāo)實現(xiàn)，為推動科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式做出貢獻(xiàn)。在企業(yè)審計方面，以維護(hù)國有資產(chǎn)安全，促進(jìn)國有企業(yè)科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，堅持“強化管理、推動改革、維護(hù)安全、促進(jìn)發(fā)展”的審計思路【6】，加強對國有企業(yè)資金、權(quán)力和責(zé)任的審計，加強對國有企業(yè)貫徹執(zhí)行國家戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、提升核心競爭力、增強自主創(chuàng)新能力、實施節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等重大決策部署和宏觀政策措施情況的跟蹤審計，促進(jìn)國家方針政策和相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實，推動其轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、落實宏觀政策、加強經(jīng)營管理、防控重大風(fēng)險、創(chuàng)新機制制度和推進(jìn)反腐倡廉，為國有經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變發(fā)揮作用。
在資源環(huán)境審計方面，以促進(jìn)貫徹落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策為目標(biāo)，加強對土地、礦產(chǎn)、淡水、海洋等重要資源保護(hù)與開發(fā)利用情況的審計，揭露和查處違規(guī)出讓、無序開發(fā)、低效利用，破壞浪費資源、國有資源收益流失、危害資源安全等問題，促進(jìn)資源依法有效保護(hù)和合理開發(fā)利用；加強對水、大氣、土壤、重金屬、固體廢棄物、核能利用等污染防治情況的審計，揭露和查處防治規(guī)劃政策措施不落實，違規(guī)處置、排放污染物，防治設(shè)施運營不正常，嚴(yán)重污染環(huán)境等問題，促進(jìn)加強污染防治，不斷改善環(huán)境質(zhì)量。加強對節(jié)能減排資金的分配、管理、使用和相關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行情況的審計，揭露和查處落實節(jié)能減排政策法規(guī)不到位、淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)展滯后、嚴(yán)重浪費能源資源等問題，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；加強對森林、濕地、草原、生物等重點生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和防沙治沙、水土保持、防治石漠化等生態(tài)治理工程建設(shè)實施情況的審計，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推動生態(tài)文明建設(shè)。
（二）圍繞落實中央宏觀政策，突出加強援疆援藏項目審計，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。胡錦濤總書記在中央新疆工作座談會強調(diào)指出：“做好新形勢下新疆工作，是提高新疆各族群眾生活水平、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的必然要求，是深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點、拓展我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的戰(zhàn)略選擇，是我國實施互利共贏開放戰(zhàn)略、發(fā)展全方位對外開放格局的重要部署，是加強民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)祖國統(tǒng)一、確保邊疆長治久安的迫切要求。加快建設(shè)繁榮富裕和諧穩(wěn)定的社會主義新疆，是全黨全國各族人民的共同意志，是全體中華兒女的共同責(zé)任”［７］。（中共中央國務(wù)院召開的新疆工作座談會）中央第五次西藏工作座談會指出：大力推進(jìn)西藏跨越式發(fā)展和長治久安，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的迫切需要，是構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全的迫切需要，是抵御國際敵對勢力西化、分化戰(zhàn)略和營造良好國際環(huán)境的迫切需要。做好西藏工作，事關(guān)全面建設(shè)小康社會全局，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)生存發(fā)展，事關(guān)國家安全和領(lǐng)土完整，事關(guān)我國國際形象和國際環(huán)境，絕不容忽視，絕不能松懈［８］。因此，各級審計機關(guān)要堅持把實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置，緊緊圍繞中央支持新疆、西藏發(fā)展各項決策部署，貫徹落實審計署《關(guān)于進(jìn)一步推動新疆西藏審計工作科學(xué)發(fā)展的意見》精神，按照審計署統(tǒng)一安排，做好對口支援新疆資金和項目跟蹤審計工作，確保中央政策措施落到實處。（1）要加強中央支持新疆、西藏發(fā)展政策措施和財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計，促進(jìn)落實到位。重點關(guān)注財政政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)化政策、資源開發(fā)政策和土地政策措施落實中出現(xiàn)的新情況、新問題，從體制、機制、制度等方面深入剖析、提出建議，促進(jìn)各項政策措施科學(xué)、合理和有效地實施。（2）加強中央支持新疆、西藏發(fā)展資金和項目的審計，促進(jìn)提高資金使用績效和工程質(zhì)量。重點關(guān)注水利、交通、能源、城鎮(zhèn)、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)建設(shè)項目，對重點資金和項目實行跟蹤審計，揭露和反映資金管理使用和項目建設(shè)中存在的違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪問題，促進(jìn)建立健全制度，加強資金和項目管理，提高績效。努力提高政府投資的質(zhì)量和效益；加強重點民生資金和項目的審計，促進(jìn)解決民生領(lǐng)域的突出問題。（3）組織各相關(guān)省市審計機關(guān)開展對口援疆、援藏資金、項目和物資的跟蹤審計工作，促進(jìn)建立健全對口支援的長效保障機制。
（三）圍繞加強政府管理，全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會科學(xué)發(fā)展。開展績效審計，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，也是全面履行法律賦予審計機關(guān)職責(zé)的需要。要努力建立和完善涵蓋經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等內(nèi)容的一套科學(xué)的績效評價體系及審計方法體系。要以政府投資項目為突破口和切入點，突出專項資金審計，把真實性合法性與效益性審計結(jié)合起來，圍繞資金流向這個主線，逐步加強對重點建設(shè)資金、重點專項資金的使用效益進(jìn)行監(jiān)督，關(guān)注政策措施執(zhí)行效果和資金使用效益，促進(jìn)相關(guān)政策制度的不斷完善和有效落實，提高財政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平。
（四）圍繞人民群眾關(guān)心的問題，加強重點民生資金和項目的審計，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。審計工作要更加關(guān)注民生問題，要結(jié)合民生領(lǐng)域改革和發(fā)展情況，重點關(guān)注農(nóng)村安居工程、改善城鎮(zhèn)居民住房條件、扶貧開發(fā)、水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力揭示和反映落實政策不到位、政策目標(biāo)未實現(xiàn)以及資金分配、管理方面存在的問題，確保各項惠民政策取得實實在在的效果。要深化各項社會保險基金審計，加強對全國社會保障基金投資運營的審計監(jiān)督，促進(jìn)基金管理規(guī)范、安全，促進(jìn)各項社會保險政策的落實和制度的完善，推進(jìn)多層次的社會保險體系不斷健全；加大社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)財政專項資金、社會捐贈資金的審計力度，促進(jìn)相關(guān)惠民政策的落實，促進(jìn)社會救助體系建設(shè)和社會福利事業(yè)、慈善事業(yè)的發(fā)展。
（五）圍繞對權(quán)力的監(jiān)督與制約，突出加強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。堅持“全面推進(jìn)、突出重點、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的審計思路，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點，按照兩辦規(guī)定健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容、程序及成果運用等；探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的有關(guān)實施辦法，進(jìn)一步細(xì)化對不同類別領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的操作流程、審計組織方式和審計方法等；研究制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況通報、審計整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運用制度，探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告制度，逐步建立起經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)范化體系，以進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作科學(xué)發(fā)展，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在加強干部管理監(jiān)督、推動黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展等方面的積極作用。（張春林）
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www.news.sina.com.cn/c/2010-01-22/21461952699 . 2011-5-3．
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